Sentenza n. 7379/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La Cassa ha appellato la sentenza del TAR che l’aveva condannata al risarcimento del danno da ritardo, deducendo quattro motivi. In primo luogo, ha contestato la ricostruzione dei termini procedimentali alla luce delle sospensioni previste dalla normativa emergenziale COVID-19 e delle richieste di integrazione documentale. In secondo luogo, ha negato la colpa, invocando la complessità dell’operazione societaria con cui l’impresa aveva acquisito l’azienda già ammessa al regime di salvaguardia e l’incertezza interpretativa sulla trasferibilità della clausola grandfathering. In terzo luogo, ha contestato il nesso causale, sostenendo che la successiva insolvenza della società cedente avrebbe interrotto la serie causale e che non era dimostrato che l’impresa avrebbe incassato tempestivamente le agevolazioni. Infine, ha invocato il concorso colposo della danneggiata ai sensi dell’art. 1227 c.c. L’appellante ha inoltre contestato la sospensione della provvisoria esecutività della sentenza. L’appellata ha resistito. In rito, l’appellata ha eccepito l’inammissibilità delle nuove censure introdotte nelle memorie, non comprese nei motivi di appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha dichiarato inammissibili i documenti depositati per la prima volta in appello, non essendo indispensabili né essendo stata dimostrata l’impossibilità di produrli in primo grado, e ha dichiarato inutilizzabile la memoria di replica depositata il 14 settembre 2026, oltre il termine perentorio di cui all’art. 73 c.p.a. Ha inoltre escluso l’esame delle nuove censure sulla quantificazione del danno e sul mancato esercizio del potere sostitutivo, perché non formulate con specifici motivi di appello. Nel merito, ha ritenuto ingiustificato il ritardo: la Cassa conosceva già, alla data dell’istanza del 24 dicembre 2019, l’orientamento sulla trasferibilità della clausola grandfathering e avrebbe potuto chiedere in un’unica soluzione la documentazione necessaria. Le sospensioni procedimentali dovute alle integrazioni documentali e all’emergenza pandemica non giustificavano la richiesta integrativa inviata soltanto nell’ottobre 2020, né riaprivano il termine di conclusione, che la stessa Cassa collocava entro giugno 2020. Ha confermato la colpa, almeno grave, e il nesso causale: se l’istruttoria fosse stata tempestiva, le agevolazioni avrebbero potuto essere percepite prima dell’avvio della procedura concorsuale nel novembre 2021; la successiva insolvenza non era provata come anteriore e, comunque, non costituiva causa autonoma sufficiente a interrompere il nesso. La Cassa non ha assolto l’onere di provare l’asserita anteriore decozione; la mera esistenza di debiti, anche ingenti, non dimostra l’insolvenza. Ha respinto anche la censura ex art. 1227 c.c., ritenendo che l’impresa avesse diligentemente curato i propri interessi e che l’insinuazione al passivo, soggetta a falcidia e aleatorietà, non attenuasse il danno. Confermata dunque la condanna risarcitoria pronunciata dal TAR; spese del grado compensate per la peculiarità della fattispecie e la novità di alcune questioni.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Considerato che, nel caso in questione, non si tratta di documenti risolutivi per la definizione della controversia, né l’appellante ha in modo alcuno giustificato per quale ragione ha offerto in comunicazione la produzione documentale soltanto in questa sede (in cui non è possibile ovviare ad una precedente inadeguatezza a fronte dell'onere allegatorio e probatorio gravante sulla parte), il deposito deve essere dichiarato inammissibile e, quindi, i documenti tamquam non essent.

  In appello i nuovi documenti sono ammissibili soltanto se indispensabili alla decisione o se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile; in mancanza, sono inutilizzabili.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Ora, la facoltà di replicare alle memorie difensive delle controparti va esercitata nel termine di venti giorni liberi prima dell'udienza di merito, ai sensi dell'art. 73, comma 1, D.Lgs. n. 104/2010, e la diversa intitolazione dello scritto non può essere strumentalizzata allo scopo di eludere il termine per il deposito, proponendo tardivamente argomenti che avrebbero dovuto trovare posto nella memoria di replica.

  La memoria che, al di là del titolo, svolge una replica difensiva deve rispettare il termine previsto per le repliche; la tardività ne comporta l’inutilizzabilità e non può essere aggirata qualificando lo scritto diversamente.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Infine, in accoglimento dell’eccezione sollevata dall’impresa appellata, non può tenersi conto delle nuove critiche alla sentenza contenute nelle memorie difensive della parte appellante (con riferimento alla violazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., in merito alla mancata attivazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 2, commi 9 bis, 9 quinquies, 10 e 13 L. n. 241/1990, ai fini della valutazione del comportamento colposo della Società e della conseguente imputazione del danno), posto che il profilo dei criteri di riferimento per la quantificazione del risarcimento dovuto non ha costituito oggetto di motivo di appello.

  Le censure relative ai criteri di quantificazione del risarcimento non possono essere introdotte soltanto con memorie se non sono state dedotte con un motivo di appello.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  Al riguardo va ricordato che l'art. 2-bis, l. n. 241/1990, ha positivizzato, al comma 1, l'obbligo per tutte le Amministrazioni di risarcire il c.d. danno da ritardo ossia il «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento».

  La pubblica amministrazione risponde del danno ingiusto causalmente derivato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine procedimentale; il risarcimento reintegra la situazione economica che il privato avrebbe conseguito con il tempestivo godimento del bene della vita spettante.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano; una volta accertata la lesione di un bene della vita, per la quantificazione delle conseguenze risarcibili non è applicabile il canone della prevedibilità di cui all'art. 1225 c.c.

  La responsabilità della PA per ritardo procedimentale è aquiliana; una volta provata la lesione del bene della vita, la quantificazione delle conseguenze risarcibili non è assoggettata al limite della prevedibilità previsto dall’art. 1225 c.c.

• art. 1223 c.c.

  Secondo la giurisprudenza, peraltro, si ha interruzione del nesso di causalità soltanto quando la causa sopravvenuta sia da sola sufficiente a provocare l'evento, in quanto autonoma, eccezionale ed atipica rispetto alla serie causale già in atto, sì da assorbire sul piano giuridico ogni diverso antecedente causale e ridurlo al ruolo di semplice occasione.

  La causa sopravvenuta interrompe il nesso causale solo se è autonoma, eccezionale e atipica e da sola sufficiente a produrre l’evento, assorbendo gli antecedenti causali precedenti.

• art. 1227 c.c.

  Quanto all'eccezione sollevata dalla Cassa in relazione all’art. 1227 c.c., il giudice di prime cure ha correttamente valutato tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti.

  Il concorso colposo del danneggiato va valutato considerando le circostanze concrete e la condotta complessiva delle parti; nel caso deciso, la diligente tutela dei propri interessi da parte dell’impresa e l’insufficienza dell’insinuazione al passivo a ridurre il pregiudizio escludevano una diminuzione del risarcimento.

• art. 2, comma 1-bis, l. 241/1990

  L'art. 2, comma 1-bis, cit., riconosce anche che il tempo è un « bene della vita » per il cittadino, sicché il ritardo nella conclusione di qualunque procedimento è sempre un « costo », dal momento che il fattore tempo costituisce un'essenziale variabile nella predisposizione e nell'attuazione di un qualsiasi piano o programma da parte del privato interessato alla conclusione del procedimento.

  Il tempo costituisce un bene della vita e il ritardo amministrativo può produrre un costo per il privato; il danno risarcibile non consiste nella mera attesa, ma nell’impedimento al godimento medio tempore del bene della vita spettante.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo richiede l’inosservanza dolosa o colposa del termine procedimentale, la spettanza al privato del bene della vita, il danno e il nesso causale; il pregiudizio risarcibile consiste nell’ostacolo al godimento medio tempore del bene e nel mancato conseguimento della situazione economica che si sarebbe realizzata con una conclusione tempestiva.
• La richiesta tardiva e frazionata di integrazioni documentali non giustifica il superamento del termine procedimentale quando l’amministrazione conosceva già le questioni istruttorie e avrebbe potuto richiedere tempestivamente in un’unica soluzione la documentazione necessaria; tale richiesta tardiva non riapre né proroga automaticamente il termine di conclusione.
• L’amministrazione che eccepisce l’interruzione del nesso causale o l’anteriorità dello stato di insolvenza del danneggiato deve provarne i presupposti; la mera esistenza di debiti, anche ingenti, non è sufficiente a dimostrare la decozione.
• La sopravvenienza interrompe il nesso causale solo quando sia autonoma, eccezionale e atipica e da sola sufficiente a determinare l’evento dannoso, assorbendo gli antecedenti causali già in atto.
• In appello, i documenti nuovi sono ammissibili solo se indispensabili alla decisione o se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile; le memorie tardive e le nuove censure non specificamente dedotte con i motivi di appello non sono utilizzabili per ampliare il thema decidendum.

Come è indicizzato