Cassazione Civile, Ordinanza n. 11154/2026 del 25/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un sistema di incentivi per impianti fotovoltaici ammessi al c.d. Primo Conto Energia. A seguito di verifiche, il GSE aveva dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per alcune violazioni emerse nel 2017, tra cui omesso versamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese in sede di subentro e mancanza della titolarità dell'Autorizzazione Unica. La società aveva impugnato la decadenza, ma il ricorso era stato respinto dal T.A.R. e poi l'appello dal Consiglio di Stato. In pendenza di tali vicende, il GSE aveva promosso un autonomo giudizio per ottenere la restituzione delle somme già percepite a titolo di incentivo, fondando la domanda sull'indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e aveva chiesto la sospensione del processo, sostenendo che il giudizio restitutorio fosse pregiudizialmente dipendente dal giudizio di riesame della decadenza ex art. 56 del d.l. 76/2020. Il Consiglio di Stato aveva respinto l'appello, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., e qualificando la domanda come conseguenza diretta della decadenza consolidata. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto, con due motivi, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, sostenendo che la domanda del GSE era una mera pretesa restitutoria di diritto comune, non più collegata all'esercizio di poteri autoritativi, e, in subordine, l'eccesso di potere giurisdizionale per il mancato rinvio/sospensione del giudizio in attesa dell'esito del riesame.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del GSE di restituzione degli incentivi, una volta divenuta definitiva la decadenza e non essendo più contestata la legittimità del provvedimento presupposto, appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario. Ha quindi cassato la sentenza del Consiglio di Stato e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice di rinvio, ossia al giudice ordinario davanti al quale la causa sarà riassunta.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La domanda di recupero delle somme è stata qualificata come ripetizione di indebito oggettivo, una volta venuto meno il titolo giustificativo del pagamento.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie concernenti la produzione di energia e i relativi incentivi sussiste solo quando la lite investe l'esercizio di poteri pubblicistici; non si estende alla mera azione di restituzione fondata su un titolo ormai definitivamente venuto meno.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La norma richiamata nel giudizio di merito è stata ritenuta non applicabile al caso concreto perché avente portata innovativa e riferita a violazioni accertate dal 1° gennaio 2018, mentre la decadenza in esame risaliva al 2017.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  Il riesame previsto dalla disciplina sopravvenuta è stato considerato irrilevante nel giudizio restitutorio, incidendo semmai sul diverso piano dell'ottemperanza o di una nuova regolazione del rapporto, non sulla giurisdizione della causa in esame.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria è stata ritenuta assorbita dalla decisione sulla giurisdizione; il tema della pregiudizialità non incide sulla qualificazione della controversia come devoluta al giudice ordinario.

• artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.

  Sono stati i parametri processuali del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso sentenza del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale, cioè alla posizione giuridica dedotta in giudizio e alla causa petendi, non alla sola formula della domanda né alle eccezioni della controparte.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia e incentivi si radica quando la controversia investe direttamente o indirettamente l'esercizio di poteri autoritativi di riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione dell'incentivo.
• Quando la legittimità del provvedimento di decadenza sia ormai definitivamente accertata e non sia più oggetto del giudizio, la successiva azione di recupero delle somme si sposta sul piano del diritto comune e integra una ordinaria pretesa restitutoria ex art. 2033 c.c.
• Il giudice della ripetizione dell'indebito, in presenza di un provvedimento presupposto ormai consolidato, deve limitarsi a prenderne atto come fatto giuridico definitivo, senza riesercitare il potere amministrativo né sindacarne la legittimità.
• Non ogni controversia che derivi causalmente da un atto amministrativo appartiene alla giurisdizione amministrativa: è necessario che l'oggetto della lite sia, almeno in via mediata, l'esercizio di un potere autoritativo ancora rilevante nel rapporto controverso.

Come è indicizzato