Sentenza n. 412/2026 - Bologna, Sezione 2
Per l'annullamento: - della Deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 09.11.2023, pubblicata sull'Albo pretorio dal 10.11.2023 al 25.11.2023, avente ad oggetto “permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all'area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico” nonché dei relativi allegati; - della convenzione urbanistica stipulata in data 21.11.2023 rep. n. 14737 racc. 11309 stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248); - di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato, anche allo stato non conosciuto; in via subordinata e secondo la prospettazione di cui nel ricorso, - dell'art. 8.13 delle NTA del PUG di Cervia come approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, ove interpretato nel senso che entro 5 anni dall'approvazione del piano, la decadenza delle previsioni edificatorie consentite per le aree ricomprese nella Scheda 15 è evitata dalla stipula di una convenzione non accessiva a un titolo edilizio. Per l'accertamento: - dell'intervenuta decadenza al 28.11.2023 delle previsioni della Scheda di assetto n. 15, con particolare riferimento al lotto 33, del PUG di Cervia, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale del 28.11.2018 n. 70, nonché del conseguente ripristino, da quella data, della destinazione Agricoltura Urbana e dell'impossibilità di poter esercitare, dalla stessa data del 28.11.2023, ogni attività edificatoria in contrasto con le previsioni consentite dalla destinazione ad Agricoltura Urbana del PUG; nonché per l'accertamento dell'inefficacia e/o della nullità e/o dell'invalidità - della convenzione urbanistica stipulata con atto a rogito Notaio Andrea Dello Russo in data 21.11.2023 rep. n. 14737 trascritta all'Agenzia delle Entrate, Ufficio Provinciale di Ravenna il 24.11.2023 (presentazione n. 89 del 24.11.2023 registro generale n. 22270, registro particolare n. 16248). Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4.2.2025: per l’annullamento a) del permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)”; b) della determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024 recante “Domanda di permesso di costruire ordinario convenzionato per opere di urbanizzazione scheda 15 Viale Titano, Cervia (RA), intestata a Chilemi srl. Conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 14, c. 2, L. n. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990. Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi”; c) della determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione”; di ogni atto presupposto, conseguente, collegato e/o comunque connesso, anche allo stato non conosciuto, con specifico riferimento a: d1) comunicazione di inizio dei lavori pervenuta al Comune di Cervia per conto della società Chilemi s.r.l. al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025; d2) verbali delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024 (non conosciuta) e del 10.4.2024; d3) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenze di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024; d4) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e non conosciuti, tenuto conto del diniego parziale all’accesso del Comune del 15.1.2024, prot. 3515; nonche’, in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, cpa, per l’annullamento - del diniego, da qualificare contestualmente come parziale e totale, del Comune di Cervia del 15.01.2025, prot. 3515 reso in relazione alle istanze di accesso depositate dalla ricorrente rispettivamente il 12.12.2024 (protocollata dal Comune il 13.12.2024, prot. 84954, doc. 17) e l’11.12.2024 (protocollata dal Comune il 12.12.2024 al numero 84818). nonche’ per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere a tutti gli atti e provvedimenti adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire convenzionato, ivi compresi: a) verbale delle sedute della Conferenza di servizi del 10.1.2024; b) tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito delle Conferenza di Servizi svolte in forma semplificata ed in forma simultanea, come richiamate nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799332 e nel PdC convenzionato 53 del 2024; c) atti tutti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificate ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21.11.2024, prot. 799E E PER E PER LA CONDANNA dell’Amministrazione all’esibizione e al rilascio di copia dei predetti documenti (come dettagliati nelle pp. 27/29 del presente scritto) entro un termine non superiore a trenta giorni. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14.11.2025: per l’annullamento di tutti gli atti di indizione e di regolamentazione della Conferenza di servizi in forma semplificata ed in forma simultanea adottati dal Comune di Cervia, dei verbali tutti della Conferenza di servizi e di tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati resi nell’ambito della Conferenza di Servizi conclusa con il rilascio di permesso di costruire convenzionato, come ostesi in forma integrale dal Comune di Cervia con molteplici pec del 13 e 14-Agosto 2025 in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sez IV, 21.07.2025 n. 6409, e nuovamente inviati ed integrati, su richiesta della società Supermercati Pinarella del 10.09.2025, dal Comune di Cervia, in data 19 settembre 2025 prot. 62846 – già oggetto d’impugnazione nei primi motivi aggiunti come dai punti d2, d3 e d4 dell’epigrafe - ed in particolare: a) avviso di indizione in data 17.08.2023, ai sensi dell’art. 4 bis L.R. 15/2013 della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona; b) richiesta di integrazione e sospensione dei termini della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona del Comune di Cervia del 06.09.2023, Prot. 58110; c) nota di trasmissione del Comune di Cervia del 22.11.2023, Prot. 76606, dell’integrazione pervenuta dall’istante in data 20.11.2023, Prot. 75869, 75871 e 75873 e riattivazione dei termini della conferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L. 241/1990 e smi., in forma semplificata e modalità asincrona; d) comunicazione del Comune di Cervia del 22.12.2023 prot. 83664 di preavviso di determinazione conclusione negativa della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata e modalità asincrona ex art. 14 bis, L. 241/1990 e di svolgimento della conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, per il giorno 10.01.2024; e) verbale 10.01.2024 della prima conferenza di servizi decisoria ex art. 14 c. 2 della L. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter L. 241/1990 e trasmissione del Comune di Cervia del verbale della prima conferenza di servizi decisoria ex art. 14 c. 2 della L. 241/1990 in forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter L. 241/1990 e richiesta di integrazione documentale; f) nota di trasmissione del Comune di Cervia in data 29.03.2024, Prot. 23812, dell’integrazione pervenuta dall’istante in data 05.03.2024, Prot. 16645 e altri, e di comunicazione di svolgimento della seconda conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, per il giorno 10.04.2024; g) verbale della seconda seduta sincrona del 10.04.2024 della conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990 (già depositato come doc. 15 con i primi motivi aggiunti del 24.01.2025 e che si rideposita nuovamente per comodità in questa sede; doc. 36) e trasmissione del Comune di Cervia del verbale seconda seduta sincrona della seconda conferenza di servizi decisoria del 10.04.2024 in forma simultanea e modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990 ai sensi della lettera d), c. 2, art. 14 bis, L. n. 241/1990, nonchè h) di tutti gli atti impugnati con motivi aggiunti del 24.01.2025 qui ove occorrer possa nuovamente impugnati quali atti conclusivi e/o consequenziali alla conferenza di servizi, in particolare: h1) determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi prot. 79932 del 21.11.2024 recante “Domanda di permesso di costruire ordinario convenzionato per opere di urbanizzazione scheda 15 Viale Titano, Cervia (RA), intestata a Chilemi srl. Conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 14, c. 2, L. n. 241/1990, forma simultanea, modalità sincrona ex art. 14 ter, L. 241/1990. Determinazione di conclusione positiva della Conferenza di Servizi”; h2) permesso di costruire n. 53 del 26.11.2024 recante “permesso convenzionato per opere di urbanizzazione in attuazione ai contenuti della scheda n. 15 del PUG in Viale Titano, Cervia (RA)”; h3) determina dirigenziale n. 1558 del 12.11.2024 recante “progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, previste in Via Titano, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG – determina di presa d’atto del verbale di verifica e validazione”; h4) comunicazione di inizio dei lavori pervenuta al Comune di Cervia dall’Arch. Giovanni Tamburini per conto della società Chilemi srl al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13.01.2025; i) ogni ulteriore atto presupposto, conseguente, collegato ai menzionati atti.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 9 novembre 2023, convenzione urbanistica attuativa della Scheda 15 del PUG, permesso di costruire convenzionato n. 53 del 26 novembre 2024, atti della conferenza di servizi e diniego parziale di accesso
Esito
Favorevole al resistente (comune)
Prevale l’amministrazione
La controversia
La ricorrente, titolare di due supermercati ubicati a circa 1,77 km e 1 km dall’area interessata dalla Scheda di assetto n. 15 del PUG di Cervia, ha impugnato la deliberazione comunale di approvazione dello schema di convenzione urbanistica, la convenzione stipulata il 21 novembre 2023, il permesso di costruire convenzionato relativo alle opere di urbanizzazione, la determinazione conclusiva positiva della conferenza di servizi, gli atti del procedimento e il diniego parziale di accesso. Ha sostenuto che la convenzione non potesse essere stipulata prima del rilascio del permesso di costruire convenzionato, deducendo la violazione dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001, della normativa regionale e delle NTA del PUG. Secondo la ricorrente, entro il termine di cinque anni dall’approvazione del PUG avrebbe dovuto essere adottato non soltanto l’atto convenzionale, ma anche il permesso di costruire, altrimenti sarebbero decadute le previsioni edificatorie della Scheda 15, con ripristino della destinazione ad Agricoltura Urbana. Sono stati inoltre dedotti vizi relativi alla conferenza di servizi, illegittimità derivata del permesso di costruire, violazione del riparto di competenze tra organi comunali, modifiche sostanziali allo schema di convenzione eccessive rispetto al mandato consiliare, sviamento, difetto di istruttoria, nonché violazione delle norme sull’accesso documentale. La ricorrente ha prospettato un pregiudizio economico derivante dalla possibile apertura di una nuova media struttura di vendita alimentare concorrente e ha invocato la vicinitas commerciale. Il Comune e le controinteressate hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, rilevando che la nuova struttura commerciale non era ancora stata autorizzata, che gli atti impugnati consentivano alternativamente la realizzazione di una struttura commerciale o di un complesso residenziale e che non era stata dimostrata l’effettiva sovrapposizione dei bacini di utenza né il concreto danno economico.
La decisione
Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti, assorbendo ogni altra questione. Ha ritenuto che la mera vicinitas commerciale non dimostrasse di per sé la legittimazione e l’interesse concreto e attuale a ricorrere. L’interesse dell’impresa concorrente può essere tutelato quando sia allegato e provato un effettivo pregiudizio commerciale derivante da un’attività illegittimamente autorizzata, ma non può essere utilizzato per impedire l’ingresso di nuovi operatori a tutela di una posizione commerciale già acquisita. Nel caso concreto la ricorrente non aveva dedotto interessi relativi alla salute, ai lavoratori, all’ambiente, all’ambiente urbano o ai beni culturali, che costituiscono i limiti legittimi alla libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali. Inoltre, la struttura di vendita costituiva soltanto una possibilità alternativa alla realizzazione di un complesso residenziale e non era ancora assistita da un titolo autorizzativo; il procedimento commerciale era ancora pendente e il soggetto attuatore avrebbe potuto optare per la soluzione residenziale. Tale soluzione, secondo il Collegio, non avrebbe arrecato danno alla ricorrente e avrebbe potuto persino ampliare il bacino potenziale dei suoi clienti. La perizia prodotta per dimostrare il danno economico è stata ritenuta generica e inidonea, perché non considerava l’incremento residenziale previsto, la possibile incidenza di un’altra struttura commerciale più vicina e l’effettivo nesso causale tra l’intervento contestato e il pregiudizio lamentato. La mera affermazione della comunanza del bacino di utenza non è stata ritenuta sufficiente, occorrendo una dimostrazione rigorosa mediante criteri specialistici e metodi di calcolo verificabili. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la novità e peculiarità della controversia.
Norme richiamate
La ricorrente ne ha invocato la violazione sostenendo che la convenzione urbanistica dovesse essere accessiva al permesso di costruire convenzionato e non potesse essere stipulata anticipatamente; il TAR non ha esaminato nel merito tale censura per l’inammissibilità del ricorso.
art. 19-bis l.r. Emilia-Romagna 15/2013
Invocato dalla ricorrente in relazione alla disciplina regionale del permesso di costruire convenzionato e alle competenze comunali; la questione è stata assorbita per l’inammissibilità.
artt. 11, comma 2, e 38, comma 3, lett. b), l.r. Emilia-Romagna 24/2017
Richiamati dalla ricorrente per sostenere l’illegittimità della stipula anticipata della convenzione e dell’assetto procedimentale; non esaminati nel merito.
artt. 14, 14-bis e 14-ter l. 241/1990
Richiamati con riferimento alle modalità di svolgimento e conclusione della conferenza di servizi; le relative censure sono state assorbite.
Richiamati in relazione al diniego parziale di accesso agli atti; la domanda di accesso è stata dichiarata inammissibile insieme al ricorso e ai motivi aggiunti.
Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali […]
La libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali impedisce di utilizzare la tutela giurisdizionale per proteggere posizioni commerciali già acquisite; sono azionabili, in rapporto alla vicinitas commerciale, gli interessi concernenti salute, lavoratori, ambiente, ambiente urbano e beni culturali.
art. 41 Costituzione
Richiamato quale fondamento della libertà di iniziativa economica e della tutela della concorrenza.
artt. 49 e 56 TFUE
Richiamati quali espressione dei principi eurounitari di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi.
Direttiva 2006/123/CE
Richiamata quale fonte dei principi europei di libera concorrenza e di apertura del mercato dei servizi.
Massime di principio
- La mera vicinitas commerciale, intesa come prossimità territoriale tra l’esercizio dell’impresa ricorrente e l’intervento commerciale contestato, non è sufficiente a fondare la legittimazione e l’interesse concreto e attuale a ricorrere; il ricorrente deve dimostrare un pregiudizio effettivo e specifico.
- L’impresa concorrente può far valere la vicinitas commerciale soltanto per tutelare un interesse commerciale concreto, riferito a un’attività concorrente illegittimamente autorizzata e idonea a incidere sul medesimo bacino di utenza; non può agire al solo fine di impedire l’apertura di nuovi esercizi e salvaguardare una posizione commerciale acquisita.
- In materia di insediamenti commerciali, la legittimazione fondata sulla vicinitas commerciale non può essere utilizzata per dedurre censure esclusivamente urbanistico-edilizie quando esse siano strumentali alla protezione della concorrenza esistente; assumono rilievo, invece, gli interessi relativi alla salute, ai lavoratori, all’ambiente, all’ambiente urbano e ai beni culturali.
- Quando gli atti impugnati consentono alternativamente la realizzazione di una struttura commerciale o di un complesso residenziale e il titolo per l’esercizio commerciale non è ancora stato rilasciato, l’interesse dell’impresa concorrente a paralizzare l’intervento commerciale è attuale soltanto se sia dimostrato un pregiudizio concreto; la mera possibilità futura di apertura non basta.
- La prova della comunanza del bacino di utenza e del danno economico deve essere rigorosa e fondarsi su criteri specialistici e metodi di calcolo verificabili; non sono sufficienti mere allegazioni di parte o una perizia generica che non consideri gli altri fattori potenzialmente incidenti sul mercato e sul nesso causale.
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