Cassazione Civile, Ordinanza n. 28833/2025 del 31/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla notifica, nel 2012, di una cartella esattoriale per complessivi euro 37.791,87, riferita a somme pretese per l'utilizzo di un immobile di proprietà dello Stato nel periodo 1998-2010, comprensive di interessi di mora e spese. Il destinatario ha proposto opposizione ex art. 615 c.p.c. deducendo, da un lato, la prescrizione di parte del credito e, dall'altro, la nullità della cartella per difetto di motivazione e l'illegittimità della pretesa per aumento retroattivo dei canoni. Il Tribunale ha accolto l'opposizione, ritenendo prescritti i crediti per il periodo 1998-2004 e affermando che il residuo credito, qualificato come risarcitorio da occupazione sine titulo, non potesse essere riscosso mediante ruolo in mancanza di un titolo esecutivo. La Corte d'appello ha confermato, sostenendo che per le occupazioni abusive di immobili statali l'iscrizione a ruolo richiederebbe comunque un titolo esecutivo e che l'Amministrazione non potesse quantificare unilateralmente il credito. In cassazione l'Agenzia del demanio ha denunciato violazione dell'art. 1, comma 274, l. n. 311/2004, in combinato con gli artt. 17 e 21 d.lgs. n. 46/1999, sostenendo che, per i crediti relativi all'occupazione di fatto di immobili statali, la legge consente la riscossione mediante ruolo anche senza titolo esecutivo, purché siano state notificate due richieste di pagamento e siano decorsi novanta giorni dall'ultima. Il resistente ha chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso dell'Agenzia del demanio, ritenendo erronea la sentenza d'appello nella parte in cui aveva escluso la possibilità di procedere a riscossione mediante ruolo del credito relativo all'occupazione di fatto di immobile statale in assenza di un previo titolo esecutivo. La Corte ha affermato che l'art. 1, comma 274, l. n. 311/2004 deroga alla regola generale dell'art. 21 d.lgs. n. 46/1999 e consente l'iscrizione a ruolo, con rivalutazione e interessi legali, dopo la notifica di due richieste di pagamento e il decorso di novanta giorni dalla seconda, anche per somme dovute a titolo di occupazione di fatto. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 615 c.p.c.

  È la norma processuale richiamata per l'opposizione all'esecuzione proposta contro la cartella esattoriale.

• art. 3 l. n. 241 del 1990

  Invocato dal debitore a sostegno del dedotto difetto di motivazione dell'atto impugnato.

• art. 7 l. n. 212 del 2000

  Invocato dal debitore a sostegno del dedotto difetto di motivazione dell'atto impugnato.

• art. 1, comma 274, l. n. 311 del 2004

  "Relativamente alle somme non corrisposte all'erario per l'utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell'Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali."

  La disposizione deroga alla regola generale dell'art. 21 d.lgs. n. 46/1999 e consente la riscossione mediante ruolo anche senza un previo titolo esecutivo, purché siano state notificate due richieste di pagamento e siano decorsi novanta giorni dalla seconda.

• art. 17 d.lgs. n. 46 del 1999

  "1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. 2. Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all'articolo 156 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152."

  Delinea la regola generale della riscossione mediante ruolo delle entrate pubbliche.

• art. 21 d.lgs. n. 46 del 1999

  "Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall'art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall'articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva."

  Per i crediti di natura privatistica, la riscossione mediante ruolo richiede di regola un titolo esecutivo, salvo espressa deroga di legge.

• art. 49 d.P.R. n. 602 del 1973

  È richiamato come norma che attribuisce al ruolo efficacia di titolo esecutivo nel sistema della riscossione.

• art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.

  Fondamento del motivo di ricorso per violazione di legge.

Massime di principio

• Per i crediti relativi all'occupazione di fatto di immobili di proprietà dello Stato, l'art. 1, comma 274, l. n. 311/2004 costituisce una disciplina speciale che deroga alla regola generale dell'art. 21 d.lgs. n. 46/1999.
• In tale ipotesi la riscossione mediante ruolo è consentita anche in assenza di un autonomo titolo esecutivo, essendo sufficiente la notificazione di due richieste di pagamento e il decorso di novanta giorni dalla seconda.
• Quando una disposizione speciale preveda espressamente la riscossione a ruolo, il ruolo stesso assume efficacia esecutiva secondo il sistema del d.P.R. n. 602/1973.
• La qualificazione della pretesa come credito di natura privatistica non esclude di per sé la riscossione mediante ruolo, se una norma speciale la autorizza in modo espresso.
• L'ammontare dovuto per l'occupazione di fatto di immobile statale può essere iscritto a ruolo secondo la procedura speciale prevista dalla legge finanziaria 2005, senza necessità di preventiva azione di cognizione per ottenere una sentenza di condanna.

Come è indicizzato