Sentenza n. 3893/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore nel mercato dell’installazione e del noleggio di apparecchi AWP ex art. 110, comma 6, lett. a), TULPS, ha impugnato il decreto dell’Agenzia e le note con cui i concessionari le avevano richiesto il pagamento della quota del prelievo straordinario previsto dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014. Quanto alle note dei concessionari, ha dedotto l’adozione unilaterale in carenza di potere, l’assenza di rinegoziazione contrattuale e l’imposizione di un parametro fisso per apparecchio, con sostanziale trasferimento sui gestori della maggior parte del prelievo. Quanto al decreto direttoriale, ha dedotto che l’Agenzia avrebbe ecceduto i compiti assegnatile dalla legge, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo; l’illogicità e l’irragionevolezza del criterio numerico, che equiparava AWP e VLT nonostante la diversa redditività e non considerava gli apparecchi non operativi o successivamente dismessi; nonché la violazione della legge per mancata disciplina della ripartizione interna alla filiera. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 per violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e al diritto di proprietà. In una memoria non notificata è stata poi riproposta una questione costituzionale riferita anche all’art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, con riguardo all’applicazione uniforme del prelievo per apparecchio senza considerazione della specifica redditività. La ricorrente ha infine chiesto una nuova sospensione del giudizio e, in subordine, una CTU sull’impatto economico del prelievo sui propri bilanci.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione, ritenendo ormai pubblicate le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi e prevalente l’esigenza di definire una controversia risalente, anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU perché nei motivi originari non era stato dedotto uno specifico vizio fondato sull’insostenibilità del prelievo per il bilancio della società, né era stato fornito un principio di prova; la consulenza tecnica non può supplire a carenze allegatorie e probatorie della parte. Quanto alle note dei concessionari, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Il rapporto interno tra concessionario e gestore, infatti, conserva natura privatistica e contrattuale e non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti concessori. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, limitandosi a censire gli apparecchi AWP e VLT riferibili ai concessionari, a ripartire tra questi il prelievo complessivo in proporzione al numero degli apparecchi e a stabilire le modalità di versamento. La legge non consentiva all’Agenzia di differenziare il carico tra AWP e VLT né di disciplinare la ripartizione interna alla filiera, regolata direttamente dalla legge e, dopo l’intervento interpretativo della legge n. 208/2015, dagli accordi contrattuali vigenti per il 2015 in proporzione ai compensi spettanti ai singoli operatori. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La riserva di legge è stata rispettata perché la disciplina primaria individuava presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto esterno e interno. Non è stata ravvisata violazione degli artt. 3 e 53 Cost., poiché il legislatore gode di ampia discrezionalità nella conformazione dei prelievi e il contributo era un’imposta indiretta straordinaria, riferita all’immissione in commercio e all’astratta idoneità operativa degli apparecchi, non un’imposta diretta sul reddito. La successiva disciplina proporzionale ai compensi contrattuali consentiva inoltre di considerare la diversa redditività nei rapporti interni. È stata esclusa anche la natura espropriativa del prelievo, non essendo stato annientato il valore economico degli apparecchi, e la violazione dell’art. 41 Cost., per mancata dimostrazione concreta dell’insostenibilità dell’onere. La questione costituzionale formulata per la prima volta nella memoria non notificata è stata rilevata come inammissibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, l. 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti ... che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, individua l’ammontare complessivo di 500 milioni di euro, impone il riparto tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e demanda all’Agenzia la ricognizione numerica e la disciplina delle modalità di versamento, non la differenziazione del prelievo tra AWP e VLT né il riparto interno alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015

  Il prelievo è stato limitato all’annualità 2015 e la sua incidenza interna alla filiera è stata ricondotta proporzionalmente ai compensi spettanti in base agli accordi contrattuali già vigenti, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, TULPS

  Individua gli apparecchi da intrattenimento AWP e VLT oggetto della ricognizione e del prelievo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti concessori non si estende alle controversie privatistiche tra concessionario e gestore relative all’addebito interno del prelievo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda sulla quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio per pendenza di altra controversia costituisce valutazione discrezionale del giudice e non è più giustificata quando il giudizio pregiudicante sia stato definito.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina richiamata sulla sospensione facoltativa.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso mediante richiesta di fissazione dell’udienza entro il termine previsto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti questioni rilevate d’ufficio prima della decisione, come avvenuto per il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità della questione costituzionale non notificata.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua presupposto, ammontare e criteri di riparto essenziali del prelievo.

• art. 3 Cost.

  Il criterio uniforme basato sul numero degli apparecchi non è stato ritenuto manifestamente irragionevole, considerando la natura del prelievo e la successiva proporzionalità interna ai compensi.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere individuata dal legislatore mediante un indice riferito all’astratta idoneità operativa e reddituale degli apparecchi, nell’ambito di un’imposta indiretta straordinaria.

• art. 41 Cost.

  La violazione della libertà di iniziativa economica richiede la dimostrazione concreta che l’entità del prelievo determini seri limiti all’esercizio dell’attività; tale prova non è stata fornita.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo non è sostanzialmente espropriativo se non annienta le facoltà economiche tipiche del diritto di proprietà o non le comprime oltre il limite della tollerabilità.

• art. 111 Cost.

  Il principio della ragionevole durata del processo concorre a giustificare il rigetto di una nuova sospensione quando la controversia è matura per la decisione.

Massime di principio

• Quando una legge istituisce un prelievo straordinario e individua direttamente presupposto, ammontare complessivo e criteri essenziali di riparto, il provvedimento amministrativo attuativo che si limita alla ricognizione dei beni o degli apparecchi rilevanti e alle modalità di versamento non viola la riserva di legge né eccede la competenza attribuita.
• Se la legge impone il riparto del prelievo tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno, l’amministrazione non può introdurre autonomamente un diverso peso relativo per categorie di apparecchi caratterizzate da diversa redditività, in assenza di una specifica autorizzazione legislativa.
• Le controversie relative all’addebito del prelievo nei rapporti interni tra concessionario e operatore della filiera, fondati su contratti di diritto privato, appartengono alla giurisdizione ordinaria e non sono attratte dalla giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti concessori.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata allegazione di uno specifico motivo di ricorso o alla carenza di un principio di prova sui fatti rilevanti; la sua ammissione è priva di rilevanza quando il tema probatorio esula dal thema decidendum delimitato dai motivi introduttivi.
• La diversa redditività economica di beni o categorie soggette a un prelievo non rende di per sé irragionevole il criterio legislativo uniforme, quando il legislatore abbia individuato un indice non manifestamente arbitrario di capacità contributiva e abbia disciplinato l’incidenza effettiva del prelievo in modo proporzionale ai compensi degli operatori.
• La compressione della proprietà assume natura sostanzialmente espropriativa solo quando il sacrificio annienta le facoltà economiche tipiche del diritto o le incide oltre il limite della tollerabilità; la mera imposizione di un onere economico non è sufficiente.

Come è indicizzato