Sentenza n. 3711/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego di rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica relativa all'attività estrattiva presso una cava sottoposta a vincolo paesaggistico. Il diniego e i pareri presupposti erano stati annullati con sentenza del TAR passata in giudicato; successivamente era stata rilasciata una nuova autorizzazione paesaggistica. La società aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'interruzione dell'attività tra la scadenza del precedente titolo e il rilascio del nuovo, quantificandoli in lucro cessante per l'interruzione dell'attività, perdita di quote di mercato e danno emergente per la perdita di manodopera specializzata. Il TAR aveva accolto la domanda nei confronti della Soprintendenza, escludendo la responsabilità dell'Unione dei Comuni, e aveva individuato come periodo risarcibile quello dal 19 novembre 2020 al 24 dicembre 2021. Il Ministero ha proposto appello principale sostenendo: a) che l'ordinanza cautelare del TAR, mediante il riferimento alla formula res adhuc integra e all'art. 17, comma 14, del PIT toscano, avrebbe consentito la prosecuzione dell'attività estrattiva; b) che l'art. 103 del d.l. n. 18/2020 avrebbe prorogato l'autorizzazione; c) che la società avrebbe colposamente scelto di non proseguire l'attività, interrompendo il nesso causale; d) che il danno sarebbe stato solo apparente, poiché i volumi non estratti sarebbero stati recuperati negli anni successivi. La società ha proposto appello incidentale sostenendo che il periodo risarcibile dovesse decorrere dal 30 ottobre 2020, data formale di scadenza dell'autorizzazione, e che la questione della proroga fosse preclusa dal giudicato interno formatosi nel precedente giudizio di annullamento. Ha inoltre contestato l'interpretazione dell'art. 103 del d.l. n. 18/2020 e l'applicabilità retroattiva delle modifiche successive.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale del Ministero sia l'appello incidentale della società, confermando la sentenza del TAR. Ha rilevato che il Ministero non aveva contestato specificamente l'accertamento della condotta antigiuridica e della colpa dell'Amministrazione, avendo concentrato le censure sul nesso causale e sull'esistenza e quantificazione del danno. In materia di responsabilità amministrativa da lesione di interessi legittimi ha richiamato il modello della responsabilità aquiliana e la necessità di provare condotta ed evento dannoso, ingiustizia del danno, nesso causale e imputabilità soggettiva. Il nesso causale deve essere valutato secondo i criteri della condicio sine qua non, della causalità efficiente e della causalità adeguata, con prova secondo il criterio del più probabile che non. L'ordinanza cautelare non aveva sospeso il diniego né ordinato il rinnovo o il rilascio temporaneo del titolo: la fissazione anticipata dell'udienza di merito e il riferimento alla conservazione dello stato dei luoghi non autorizzavano la prosecuzione dell'escavazione in assenza di un valido titolo paesaggistico. Il richiamo all'art. 17, comma 14, del PIT rilevava soltanto nella motivazione cautelare ai fini del fumus e non attribuiva un diritto diretto alla prosecuzione dell'attività. Il Consiglio ha inoltre escluso l'operatività della proroga emergenziale oltre il diniego espresso. La disciplina dell'art. 103 del d.l. n. 18/2020, ratione temporis applicabile, non consentiva di mantenere il titolo dopo il provvedimento espresso del 19 novembre 2020; le successive modifiche non erano ancora vigenti e, comunque, non avrebbero potuto operare per un titolo espressamente denegato. La censura del Ministero sull'inesistenza del danno è stata ritenuta tardiva in quanto proposta per la prima volta in appello e comunque infondata: non era provato il recupero integrale dei volumi non estratti, la volumetria autorizzata non risultava esaurita e i dati produttivi successivi non dimostravano un incremento eccezionale, essendo il 2020 non rappresentativo per le sospensioni dovute alla pandemia e alla scadenza del titolo. Il raffronto dei bilanci documentava una riduzione degli utili complessiva di 305.486 euro, mentre era ragionevole considerare anche la perdita di clientela e commesse conseguente alla chiusura protratta. È stato invece respinto l'appello incidentale: l'art. 103, nella versione applicabile, riguardava i titoli "in scadenza" e non solo quelli già scaduti, sicché operava anche per il titolo ancora vigente ma prossimo alla scadenza quando il procedimento di rinnovo era pendente e non era ancora intervenuto un diniego espresso. Il 19 novembre 2020 costituiva pertanto il termine finale dell'ultrattività del titolo, mentre la successiva normativa non era stata applicata retroattivamente. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato nel quadro dell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo per lesione di interessi legittimi.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, quando non è possibile determinare integralmente il danno, di fissare i criteri e assegnare alle parti un termine per formulare una proposta risarcitoria.

• art. 103 d.l. n. 18/2020

  Nella versione applicabile al momento del diniego, prorogava i titoli in scadenza durante la pendenza del procedimento di rinnovo, ma l'ultrattività cessava con il diniego espresso del 19 novembre 2020; non operava per titoli espressamente denegati oltre tale data.

• art. 17, comma 14, PIT Toscana

  Costituiva una norma di azione per orientare la valutazione amministrativa del rinnovo e non attribuiva direttamente al privato il diritto a proseguire l'attività estrattiva in assenza di autorizzazione paesaggistica valida.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La fissazione anticipata dell'udienza di merito non equivaleva alla sospensione degli effetti dell'atto impugnato né autorizzava la prosecuzione dell'attività.

• art. 181 d.lgs. n. 42/2004

  La prosecuzione dell'attività estrattiva senza autorizzazione paesaggistica avrebbe potuto integrare il reato paesaggistico.

• artt. 40 e 41 c.p.

  Richiamati come criteri per l'accertamento del nesso causale nella responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione, temperati dalla causalità efficiente e adeguata.

• art. 1223 c.c.

  Individua il danno emergente e il lucro cessante risarcibili quali conseguenze immediate e dirette dell'inadempimento o del fatto illecito.

• art. 103, comma 2-sexies, d.l. n. 18/2020

  La previsione successiva non è stata ritenuta applicabile a titoli già espressamente denegati e non è stata applicata retroattivamente.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per l'illegittimo esercizio del potere amministrativo ha natura aquiliana e richiede la prova della condotta e dell'evento dannoso, dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e dell'imputabilità soggettiva secondo dolo o colpa.
• Il nesso causale nella responsabilità amministrativa va accertato secondo il criterio del più probabile che non, applicando i principi della condicio sine qua non, della causalità efficiente e della causalità adeguata; non ogni antecedente causalmente rilevante è anche giuridicamente imputabile se l'evento è del tutto inverosimile o imprevedibile.
• Un'ordinanza cautelare che si limiti a fissare anticipatamente l'udienza di merito e disponga la conservazione dello stato dei luoghi non sospende gli effetti del diniego impugnato e non legittima la prosecuzione dell'attività soggetta ad autorizzazione in assenza di un titolo valido.
• La disciplina emergenziale che proroga i titoli amministrativi in scadenza può operare, durante la pendenza del procedimento di rinnovo, anche per titoli ancora vigenti ma prossimi alla scadenza; l'ultrattività cessa con l'adozione del provvedimento espresso conclusivo di diniego.
• La prova del danno da mancato guadagno derivante dall'interruzione di un'attività d'impresa può essere desunta dal raffronto dei bilanci e dei dati produttivi, purché il pregiudizio sia concreto e non meramente ipotetico; dati relativi a periodi anomali, come un'annualità caratterizzata da sospensioni pandemiche, non sono necessariamente rappresentativi della capacità produttiva ordinaria.
• La contestazione dell'inesistenza o della recuperabilità del danno, se fondata su circostanze e argomenti non dedotti in primo grado, non può essere introdotta per la prima volta in appello.

Come è indicizzato