Cassazione Civile, Ordinanza n. 24345/2025 del 01/09/2025

Esito

La controversia

L’ente locale aveva intimato alla società concessionaria il pagamento di somme per COSAP anno 2017, assumendo che i viadotti e i pontoni dell’autostrada, intersecando strade comunali sottostanti, integrassero un’occupazione abusiva del soprassuolo comunale in mancanza di specifica concessione di suolo pubblico. La società aveva impugnato davanti al giudice amministrativo sia l’avviso di pagamento sia il regolamento comunale, nella parte in cui subordinava al rilascio di una concessione anche ipotesi in cui il canone non sarebbe dovuto per carenza dei presupposti. Il Comune, soccombente in appello davanti al Consiglio di Stato, ha proposto ricorso per cassazione deducendo violazione delle norme sul riparto di giurisdizione, sostenendo che la controversia avesse ad oggetto soltanto un diritto di credito patrimoniale relativo al canone, senza esercizio di poteri autoritativi; la società ha resistito e proposto ricorso incidentale condizionato, sostenendo invece che l’atto impugnato presupponeva la contestazione dell’abusività delle opere e, quindi, anche poteri ripristinatori e autoritativi dell’amministrazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato il ricorso principale del Comune e ha dichiarato assorbito il ricorso incidentale condizionato della società. Ha confermato la decisione del Consiglio di Stato che aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che la domanda non riguardava solo la debenza del canone in senso patrimoniale, ma investiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico con cui il Comune aveva qualificato come abusiva l’occupazione e aveva regolato l’obbligo di richiedere la concessione. La Corte ha quindi rigettato il ricorso principale, condannando il Comune alle spese e anche alle statuizioni pecuniarie previste dall’art. 96 c.p.c.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  era la disciplina ratione temporis del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, poi sostituita dalla disciplina introdotta dalla L. n. 160/2019

• L. 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, commi 816-836

  richiamata come disciplina successiva che ha sostituito quella previgente sul canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche

• art. 133, comma 1, lettera b), c.p.a.

  richiamato dal ricorrente per sostenere il difetto di giurisdizione amministrativa

• art. 103 Cost.

  invocato nel motivo sul riparto di giurisdizione

• art. 111 Cost.

  invocato nel motivo sul riparto di giurisdizione

• art. 386 c.p.c.

  la giurisdizione si determina in base all’oggetto della domanda e al petitum sostanziale

• art. 96, terzo e quarto comma, c.p.c.

  richiamato per le statuizioni pecuniarie conseguenti alla soccombenza, ritenute dovute dalla Corte

• art. 17 del regolamento comunale in materia COSAP

  richiamato nella ricostruzione della pretesa comunale quale base della qualificazione di abusività e della conseguente indennità/maggiorazione e sanzione

• art. 17, comma 3, del regolamento COSAP

  richiamato per la possibile misura ripristinatoria, ritenuta non decisiva ai fini della giurisdizione nel caso concreto

• art. 20, commi 4 e 5, codice della strada

  richiamato nel ricorso incidentale come base di misure ripristinatorie officiose collegate all’abusività dell’occupazione

• art. 1, legge n. 729/1961

  la costruzione e l'esercizio delle autostrade che non siano già state concesse a norma della legge 21 maggio 1955, n. 463, sono disciplinati dalla presente legge

  richiamato per sostenere l’esistenza di un titolo concessorio statale dell’infrastruttura

• art. 2, legge n. 187/1971

  Sarà stipulata una nuova convenzione con ciascuno degli enti concessionari di autostrade ...

  richiamato per affermare l’originaria concessione relativa all’infrastruttura

• art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, conv. con modif. in L. n. 101/2008

  richiamato come base di approvazione per legge della convenzione di concessione vigente

• art. 17, comma 3, regolamento COSAP comunale

  citato nella motivazione del TAR come disposizione non richiamata nell’avviso impugnato

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla reale natura della controversia e alla causa petendi, non alla sola qualificazione formale data dalla parte.
• Le controversie su canoni o corrispettivi relativi a concessioni amministrative appartengono al giudice ordinario solo quando hanno contenuto meramente patrimoniale; se invece investono la verifica dell’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della pubblica amministrazione sull’economia del rapporto concessorio, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
• Quando l’atto impugnato contesta l’abusività dell’occupazione e la necessità di un titolo concessorio ulteriore, la controversia non si esaurisce nella mera debenza del canone, ma coinvolge la legittimità del potere pubblico di conformazione del rapporto.
• La presenza di possibili profili ripristinatori o sanzionatori non opera automaticamente per attrazione della sola domanda patrimoniale al giudice amministrativo; ciò che conta è la struttura sostanziale della pretesa dedotta in giudizio.
• L’impugnazione del regolamento amministrativo, se collegata alla contestazione dell’esercizio del potere di individuare i soggetti tenuti alla concessione e al canone, è idonea a radicare la giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato