Sentenza n. 118/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR Marche, deducendo l'erroneità dell'esclusione della responsabilità dell'appellato e dell'inapplicabilità dell'art. 192 d.lgs. 152/2006. In primo grado il privato aveva sostenuto: di non avere abbandonato o depositato incontrollatamente i rifiuti; di avere ricoperto la carica di presidente del consiglio di amministrazione soltanto dal 1° agosto 2000 al 22 marzo 2001; che il deposito si sarebbe formato successivamente; che il procedimento penale riguardava la gestione non autorizzata di rifiuti e non lo specifico reato di abbandono; di non avere poteri gestionali, attribuiti all'amministratore delegato e al responsabile tecnico; che il sequestro dell'impianto gli avrebbe impedito ogni intervento; e che i rifiuti presenti nel 2023 non coincidevano necessariamente con quelli esistenti nel 2001. Aveva inoltre dedotto difetto di motivazione e istruttoria, violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, buona fede e contraddittorio, sviamento, incompetenza del Sindaco e responsabilità del Comune per non avere esercitato i poteri sostitutivi. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo non provata la colpa concreta, non applicabile l'art. 192 a rifiuti collocati dentro un capannone pavimentato e illegittimo l'esercizio dei poteri extra ordinem del Sindaco. Il Comune ha censurato tali statuizioni, evidenziando l'esercizio abusivo dell'attività durante il periodo di carica dell'appellato, la presenza dei rifiuti già nel 2001, la mancata vigilanza e la natura degli interventi ordinati, consistenti anche nella messa in sicurezza e nella riqualificazione ambientale del sito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rimesso in termini l'appellato per il deposito della memoria, ritenendo scusabile il mero errore di inversione tra anno e numero di ruolo nel deposito telematico. Nel merito ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto comprovata la corresponsabilità dell'appellato: egli era presidente del consiglio di amministrazione durante il periodo in cui la società esercitava senza autorizzazione l'attività di trattamento e deposito dei rifiuti; il sito era stato sequestrato e le autorizzazioni revocate mentre era ancora in carica; i rifiuti già presenti nel marzo 2001 erano rimasti sul posto per oltre vent'anni; e l'interessato non aveva dimostrato di essersi attivato presso le autorità competenti per porre rimedio alla situazione. Le sentenze penali, benché il reato fosse estinto per prescrizione, conservavano rilevanza storica quanto ai fatti accertati e consentivano di inferire il nesso causale anche ai fini amministrativi. La posizione di presidente non è stata considerata fonte di responsabilità oggettiva: dallo statuto e dalla visura camerale risultavano ampi poteri del consiglio di amministrazione e, quindi, doveri di vigilanza del presidente, non esclusi dalla presenza di un amministratore delegato, di un'amministratrice unica o di un responsabile tecnico. L'art. 192 d.lgs. 152/2006 è stato ritenuto applicabile anche al deposito incontrollato all'interno di un fabbricato, non essendo limitato ai rifiuti abbandonati su terreno vegetale. Nel caso concreto, gli sversamenti di rifiuti pericolosi sul pavimento e il rischio di penetrazione nelle matrici ambientali integravano una criticità incidente sul suolo. Quanto alla competenza, il Collegio ha distinto l'ordinaria ordinanza di rimozione dei rifiuti, adottabile dal responsabile dell'ufficio comunale, dall'ordinanza ex art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006, riguardante classificazione, cautele, recupero o smaltimento, messa in sicurezza e verifica della contaminazione: quest'ultima rientra nella competenza speciale del Sindaco. Poiché l'ordinanza impugnata imponeva non solo il trasporto dei rifiuti, ma anche interventi di messa in sicurezza e riqualificazione ambientale, il Sindaco era competente. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  I commi 1 e 3 sono richiamati nel testo; il comma 3 attribuisce al Sindaco la competenza per gli interventi oggetto dell'ordinanza.

  La norma vieta l'abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti e consente di ordinare al responsabile la rimozione, il recupero o lo smaltimento nonché gli interventi di messa in sicurezza e ripristino. La sua applicazione non è limitata ai rifiuti collocati su terreno vegetale, ma comprende anche rifiuti depositati all'interno di un fabbricato quando incidano sul suolo o possano contaminare le matrici ambientali. Per gli interventi non meramente ordinari di messa in sicurezza, bonifica o riqualificazione ambientale, la competenza spetta al Sindaco.

• art. 255 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dal ricorrente di primo grado nel quadro delle disposizioni sanzionatorie relative all'abbandono e al deposito incontrollato di rifiuti; la decisione non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della norma.

• art. 256 d.lgs. 152/2006

  È richiamato con riferimento alla gestione non autorizzata di rifiuti e alla rilevanza degli accertamenti penali ai fini della ricostruzione amministrativa della condotta.

• art. 36, comma 1, direttiva 2008/98/CE

  Gli Stati membri adottano le misure necessarie per vietare l'abbandono, lo scarico o la gestione incontrollata dei rifiuti, ivi compresa la dispersione di rifiuti.

  La finalità di tutela ambientale della direttiva impedisce di interpretare restrittivamente il divieto di abbandono come riferito soltanto ai rifiuti abbandonati sul terreno vegetale.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  È richiamato nel motivo relativo alla competenza del Sindaco e ai poteri extra ordinem; la decisione valorizza però la competenza speciale prevista dall'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  È richiamato nel motivo relativo alla competenza sindacale; la decisione distingue i poteri ordinari dagli interventi fondati sull'art. 192 d.lgs. 152/2006.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  È stato invocato dal privato in relazione alla buona fede e alla correttezza dell'amministrazione, ma il motivo non è accolto.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato per il difetto di motivazione; il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficientemente motivato l'accertamento della corresponsabilità.

• art. 2392 cod. civ.

  Gli amministratori sono solidalmente responsabili se non hanno vigilato sul generale andamento della gestione o, conoscendo atti pregiudizievoli, non hanno fatto quanto potevano per impedirne il compimento o eliminarne o attenuarne le conseguenze dannose.

  La disposizione è utilizzata come parametro sistematico dei doveri di vigilanza degli amministratori: la presenza di attribuzioni operative affidate ad altri organi non esclude la responsabilità dell'amministratore che ometta la vigilanza sul generale andamento della gestione.

• art. 129, comma 2, c.p.p.

  La sentenza di cassazione che dichiara l'estinzione del reato per prescrizione non impedisce di utilizzare la ricostruzione storica dei fatti accertati per finalità diverse da quelle strettamente penali, quando non emergano cause di assoluzione o non punibilità.

Massime di principio

• L'art. 192 d.lgs. 152/2006 si applica anche ai rifiuti depositati incontrollatamente all'interno di un fabbricato e non soltanto a quelli abbandonati su terreno vegetale, soprattutto quando vi siano sversamenti sul pavimento e un rischio di contaminazione delle matrici ambientali.
• La responsabilità per l'abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti richiede un concreto accertamento dell'apporto causale e della colpa del destinatario, ma può essere desunta dai poteri e dai doveri di vigilanza connessi alla carica societaria, dalle circostanze temporali e dalla mancata attivazione per rimuovere o contenere i rifiuti.
• La presenza di un amministratore delegato, di un amministratore unico o di un responsabile tecnico con specifici compiti operativi non esclude, di per sé, i doveri di vigilanza del consiglio di amministrazione e del suo presidente quando lo statuto attribuisca a tale organo ampi poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione.
• L'estinzione del reato per prescrizione non impedisce di valorizzare, ai fini amministrativi, gli accertamenti fattuali contenuti nelle precedenti sentenze penali, purché non sia stata pronunciata un'assoluzione nel merito o non emergano cause di non punibilità.
• Nella materia dei rifiuti, il responsabile dell'ufficio comunale è competente per la mera rimozione nell'ambito dei poteri ordinari di controllo del territorio, mentre il Sindaco è competente ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 quando l'ordinanza imponga classificazione, cautele, messa in sicurezza, verifica della contaminazione, bonifica o riqualificazione ambientale del sito.

Come è indicizzato