Sentenza n. 25/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'ammissione e la valutazione dell'istanza della concorrente risultata prima classificata. In primo luogo ha dedotto che l'offerta della controinteressata fosse conforme soltanto alla variante del Piano Particolareggiato dell'Arenile adottata nel 2023, ma non al piano del 2015 ancora vigente alla data di presentazione dell'istanza; secondo la ricorrente, il Comune avrebbe dovuto imporre la conformazione dell'offerta o escluderla. In secondo luogo ha dedotto la violazione del termine di quindici giorni per la produzione delle integrazioni documentali e l'illegittimità della proroga concessa dal Comune, lamentando anche difetto di motivazione e insussistenza di ragioni oggettive. In terzo luogo ha sostenuto che la previsione di due campi da beach volley nelle aree libere dell'arenile fosse incompatibile con la disciplina urbanistica della variante al PPA, perché avrebbe sottratto spazio alla libera balneazione. Con il quarto motivo ha contestato la mancata valorizzazione dell'apporto di una società socia, lamentando disparità di trattamento e un asserito conflitto di interessi rilevato soltanto nei suoi confronti. Con il quinto motivo ha censurato diversi punteggi attribuiti dalla commissione alle offerte tecniche e all'esperienza professionale, deducendo difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento, illogicità manifesta, violazione dei criteri di gara e dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e parità di trattamento. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l'altro, la tardività o inammissibilità delle censure relative alla fase di pre-istruttoria, l'assenza di prova di resistenza e l'impossibilità di sostituire il giudizio tecnico-discrezionale della commissione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo assorbibili le eccezioni di tardività e inammissibilità in ragione dell'infondatezza nel merito. Quanto alla conformità urbanistica, ha rilevato che entrambe le istanze erano state presentate nel periodo transitorio tra il PPA del 2015 e la variante del 2023, soggetto alle misure di salvaguardia, e che la fase di pre-istruttoria dell'istanza concorrente si era svolta quando la variante era già entrata in vigore. L'art. 25 del regolamento comunale è stato interpretato nel senso che l'istanza deve essere conforme allo strumento urbanistico vigente al momento del rilascio della concessione; la doppia conformità ai piani succedutisi nel tempo è necessaria soltanto quando il rapporto concessorio debba attuarsi durante il periodo di plurima vigenza. Non sarebbe stato ragionevole imporre l'adeguamento a uno strumento urbanistico ormai non vigente. Quanto alla proroga, il TAR ha precisato che la qualificazione del termine come perentorio comporta la decadenza dalla facoltà di integrare l'istanza dopo la scadenza, ma non esclude in assoluto la prorogabilità quando la richiesta sia presentata prima della scadenza e ricorrano obiettive difficoltà. La proroga è stata ritenuta legittima perché richiesta tempestivamente, riferita a integrazioni tecniche e documentali articolate e concessa con motivazione per relationem sufficiente, anche in applicazione del favor partecipationis e in considerazione della necessità di mantenere un effettivo confronto concorrenziale. Quanto ai campi da beach volley, il giudice ha ritenuto che essi potessero essere qualificati come attrezzature per lo svago collocabili nelle aree libere, trattandosi di strutture leggere, fruibili da chiunque e non incompatibili con la destinazione alla balneazione. Quanto al punteggio relativo all'esperienza, la commissione non aveva escluso la ricorrente per un conflitto di interessi, ma aveva evitato l'estromissione di entrambe le concorrenti e aveva valorizzato l'esperienza solo dei soci effettivamente titolari di esperienza pertinente, escludendo un socio privo di esperienza turistico-ricettiva. Le contestazioni sui punteggi sono state respinte perché non evidenziavano errori di fatto o illogicità manifeste tali da consentire il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche. In particolare, la commissione poteva attribuire punteggi equivalenti per proposte sostanzialmente analoghe, valorizzare la gestione diretta dello stabilimento senza estenderla alle attività accessorie, riconoscere un differenziale limitato per l'interazione con il territorio e considerare irrilevante la maggiore anzianità delle certificazioni, rilevando il loro possesso attuale e la permanenza degli standard qualitativi. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 48 e Allegato S/1, Allegato S/2 e Allegato S/3 l.r. Veneto n. 33/2002

  La disciplina regionale costituisce il quadro normativo della procedura per il rilascio della concessione demaniale marittima e della documentazione progettuale e amministrativa da presentare.

• art. 14 regolamento comunale dell'uso del demanio marittimo

  Il termine di quindici giorni per le integrazioni è perentorio quanto agli effetti decadenziali della sua scadenza, ma può essere prorogato se la richiesta è tempestiva e motivata da obiettive difficoltà.

• art. 25 regolamento comunale dell'uso del demanio marittimo

  la domanda di concessione è ammessa alla concorrenza quando è compatibile con il complesso dei vincoli di carattere territoriale, urbanistico, ambientale in regime dei vincoli vigenti e con il piano particolareggiato dell’arenile

  La domanda deve essere conforme allo strumento urbanistico vigente al momento del rilascio della concessione; la doppia conformità ai piani succedutisi è richiesta solo se il rapporto concessorio si attua durante la loro contemporanea vigenza.

• art. 29 l.r. Veneto n. 11/2004

  Durante il periodo transitorio tra adozione e approvazione della variante urbanistica operano le misure di salvaguardia volte a evitare il rilascio o la formazione di titoli in contrasto con il nuovo strumento.

• art. 1 l. n. 241/1990

  I principi di economicità ed efficacia impediscono di imporre la conformazione dell'istanza a una disciplina urbanistica non più vigente.

• art. 8, comma 5, NTA del PPA

  le aree libere sono destinate alla balneazione e disponibili liberamente e gratuitamente all’uso pubblico

  Nelle aree libere possono essere collocate attrezzature leggere per lo svago, fruibili da chiunque, tra cui anche campi da beach volley se non compromettono la destinazione balneare.

• art. 9, comma 9, NTA del PPA

  La fascia funzionale dei servizi alla spiaggia riguarda strutture di maggiore impatto, destinate agli utenti dello stabilimento e stabilmente sottratte alla balneazione; tale disciplina non si applica ai campi da beach volley leggeri e aperti alla fruizione generale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione del provvedimento di proroga può essere resa per relationem mediante il richiamo alla richiesta dell'interessato, quando questa esponga adeguatamente la mole e la complessità degli adempimenti.

• art. 37 cod. nav.

  La procedura comparativa per l'assegnazione della concessione demaniale è caratterizzata da informalità, da coordinare con gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La procedura di assegnazione della risorsa demaniale deve garantire un confronto competitivo effettivo tra gli aspiranti.

• legge n. 118/2022

  Costituisce, insieme alla disciplina europea e regionale, il fondamento della procedura comparativa per il rilascio della concessione demaniale.

Massime di principio

• Nelle procedure comparative per il rilascio di concessioni demaniali, la domanda deve essere conforme allo strumento urbanistico vigente al momento in cui la concessione sarà rilasciata; la doppia conformità a strumenti urbanistici succedutisi è necessaria soltanto se il rapporto concessorio deve operare durante il periodo di contemporanea vigenza degli stessi.
• La qualificazione regolamentare di un termine come perentorio determina la decadenza dalla facoltà esercitata oltre la scadenza, ma non rende necessariamente il termine assolutamente improrogabile: una proroga può essere concessa se richiesta prima della scadenza e giustificata da obiettive difficoltà, purché siano rispettati ragionevolezza, proporzionalità, trasparenza e par condicio.
• Nelle procedure comparative informali per l'assegnazione di beni demaniali, la proroga del termine per integrazioni documentali può essere ammessa quando sia funzionale a preservare un effettivo confronto concorrenziale, specialmente se l'esclusione dell'unica domanda concorrente eliminerebbe ogni competizione sull'uso della risorsa pubblica.
• Le aree libere destinate alla balneazione possono ospitare attrezzature leggere per lo svago, fruibili da chiunque, se tali strutture non compromettono la destinazione balneare né determinano una stabile sottrazione dell'area all'uso pubblico.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della commissione è ammesso soltanto in presenza di errori di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento; non consente di sostituire la preferenza del giudice a quella dell'organo tecnico quando le offerte siano state comparate secondo criteri coerenti e adeguatamente applicati.
• Ai fini della valutazione di certificazioni pertinenti, rileva il possesso attuale e la permanenza degli standard qualitativi certificati, non la maggiore anzianità delle certificazioni, soggette a verifiche periodiche.

Come è indicizzato