Parere n. 19/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, i provvedimenti con cui lo Sportello Unico per l'Immigrazione di Ragusa ha rigettato richieste di nulla osta al lavoro presentate nell'ambito del decreto-flussi. Ha dedotto, da un lato, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 e l'eccesso di potere, sostenendo che i preavvisi di rigetto erano privi di data e gli avevano impedito di calcolare il termine per presentare osservazioni e documentazione; dall'altro, la violazione dell'art. 21-septies della legge n. 241/1990, prospettando una carenza in astratto del potere amministrativo. È stata inoltre formulata domanda cautelare. Nel corso dell'istruttoria è emerso il problema preliminare dell'ammissibilità del ricorso straordinario regionale, poiché gli atti erano stati adottati dallo Sportello Unico per l'Immigrazione, articolazione della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, nell'ambito della materia dell'immigrazione riservata alla competenza statale.

Il parere

Il parere dichiara il ricorso inammissibile, assorbendo la domanda cautelare. L'inammissibilità non dipende dalla dedotta non definitività degli atti né dalla necessità di un previo ricorso gerarchico regionale, ma dal fatto che i provvedimenti impugnati sono atti statali, nonostante siano stati materialmente adottati da un funzionario del Dipartimento regionale del lavoro. Lo Sportello Unico per l'Immigrazione è infatti istituito presso la Prefettura-UTG e opera in una materia riservata allo Stato dall'art. 117, comma 2, lettera b), della Costituzione. La collaborazione organizzativa della Regione siciliana e l'eventuale preposizione di un funzionario regionale allo Sportello non alterano né la natura statale dell'ufficio né la legittimazione passiva dell'Amministrazione dell'Interno. Il parere richiama precedenti orientamenti difformi del CGARS, ritenuti non condivisibili, nonché il parere del Consiglio di Stato, Sezione I, n. 01166/2017, favorevole al riesame di un precedente parere sulla base della natura statale degli atti del SUI. Sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a., purché il ricorrente riproponga la domanda con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica oppure con ricorso giurisdizionale al TAR entro tre mesi dalla notificazione della decisione presidenziale adottata in conformità al parere. Le censure sull'omessa data dei preavvisi restano assorbite; il parere osserva comunque che la data rilevante sarebbe quella di ricezione dei preavvisi e che non è chiaro il nesso tra tale omissione e la prospettata carenza di potere.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, d.P.R. 1199/1971

  È richiamato dall'Ufficio legislativo e legale quale disposizione applicabile alla verifica dell'ammissibilità del ricorso straordinario.

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il rapporto dell'amministrazione, trasmesso nel corso dell'istruttoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prevede il preavviso di rigetto e il termine per la presentazione di osservazioni; il parere osserva che, ai fini del decorso del termine, rileva la ricezione del preavviso.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È invocato dal ricorrente in relazione alla prospettata carenza in astratto del potere, ma la questione non viene esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente di conservare gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta davanti a un giudice o organo privo di giurisdizione o competenza, subordinatamente alla riproposizione della domanda entro tre mesi dalla notificazione della decisione, secondo le modalità indicate nel parere.

• art. 117, comma 2, lettera b), Cost.

  Riserva allo Stato la materia dell'immigrazione; tale riserva esclude gli atti dello Sportello Unico per l'Immigrazione dal perimetro del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana.

• art. 22 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Prevede l'istituzione dello Sportello Unico per l'Immigrazione presso la Prefettura-Ufficio territoriale del Governo.

• artt. 33 e seguenti d.P.R. 394/1999

  Disciplina, nel regolamento di attuazione del Testo unico sull'immigrazione, l'attività dello Sportello Unico per l'Immigrazione.

• art. 30 d.P.R. 394/1999

  È richiamato insieme alle norme di attuazione dello Statuto per affermare che il responsabile dello Sportello può essere, in alternativa, un funzionario regionale o un dirigente prefettizio senza alterare la natura statale dell'ufficio.

• artt. 17, lettera f), e 20 dello Statuto speciale della Regione Siciliana

  Sono richiamati in relazione alle funzioni svolte in Sicilia dal Dipartimento regionale del lavoro nei rapporti di lavoro, ma non fondano la regionalità degli atti adottati dallo Sportello Unico in materia di immigrazione.

• art. 22, comma 16, d.lgs. 286/1998

  Il parere rileva che non sono state emanate le norme di attuazione previste per le Regioni a statuto speciale; pertanto i rapporti tra Stato e Regione sono regolati dall'intesa istituzionale richiamata nel parere.

• art. 23, comma 4, dello Statuto speciale della Regione Siciliana

  Definisce il perimetro del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana; tale rimedio non è applicabile agli atti statali in materia di immigrazione.

Massime di principio

• Ai fini dell'individuazione dell'autorità competente per il ricorso straordinario, la natura statale o regionale dell'atto deve essere determinata in base alla titolarità sostanziale della funzione esercitata e alla disciplina normativa applicata, non in base alla sola appartenenza organizzativa o alla qualifica del funzionario che ha materialmente adottato il provvedimento.
• Gli atti dello Sportello Unico per l'Immigrazione, istituito presso la Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, sono atti statali quando riguardano l'esercizio delle funzioni in materia di immigrazione, anche se il responsabile del procedimento o l'autorità emanante appartiene a un'amministrazione regionale in forza di un modello organizzativo di collaborazione o avvalimento.
• La collaborazione della Regione con l'amministrazione statale nell'esercizio di funzioni riservate allo Stato non modifica la natura giuridica dell'ufficio statale né trasferisce alla Regione la legittimazione passiva relativa alle controversie sugli atti adottati nell'esercizio di tali funzioni.
• Quando una domanda amministrativa è proposta davanti a un organo privo della competenza a conoscerla, l'art. 11 c.p.a. consente di conservarne gli effetti processuali e sostanziali se l'interessato la ripropone, entro il termine perentorio previsto, davanti all'autorità competente secondo la modalità indicata nella decisione.
• Nel procedimento regolato dall'art. 10-bis della legge n. 241/1990, il termine per presentare osservazioni decorre dalla ricezione del preavviso di rigetto; l'eventuale omessa indicazione della data di sottoscrizione non dimostra, di per sé, un impedimento al contraddittorio né una carenza in astratto del potere amministrativo.

Come è indicizzato