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Parere

Parere n. 13/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da Analisi Delta s.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche dott.ssa Gisella Trifilò, S.Stefano Uni.Lab. a r.l., Emmi-Lab. Diagnostica, Laboratorio Analisi Cliniche Emmi, Laboratorio Analisi “Etneo” s.r.l. contro l’Assessorato per la salute della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore, e nei confronti delle Aziende sanitarie provinciali di: Siracusa, Agrigento, Caltanissetta, Enna, Palermo, Ragusa, Trapani, Messina e Catania, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, nonché nei confronti di Sanitas s.r.l., Acm Lab Società Consortile a r.l., Centro di Diagnostica per Immagini Dott. Francesco Fiumara, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, per l’annullamento del decreto assessoriale n. 1396/2023 - Assessorato della salute (Dipartimento per la pianificazione strategica); del decreto assessoriale n. 7/2024 - Assessorato della salute (Dipartimento per la pianificazione strategica) di rettifica del decreto assessoriale n. 1396/2023; del procedimento con cui l’Amministrazione Regionale ha concluso l’attività di programmazione del budget per l’anno 2023; di ogni atto consequenziale, successivo, o ad ogni modo connesso, anche non conosciuto al decreto assessoriale sopra indicato ivi compresi gli accordi integrativi tra le AA.SS.PP. e le strutture sanitarie sottoscritti e da sottoscrivere.

Giustizia amministrativa202400200

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, Adunanza delle Sezioni riuniteRicorso straordinario al Presidente della Repubblica

Ricorso straordinario per l’annullamento dei decreti assessoriali n. 1396/2023 e n. 7/2024, relativi alla programmazione e redistribuzione del budget 2023 per l’assistenza specialistica privata, nonché degli atti connessi

Esito

IMPROCEDIBILITA

Prevale l’amministrazione

La questione giuridica

Le ricorrenti hanno impugnato il decreto assessoriale n. 1396/2023, rettificato dal decreto n. 7/2024, con cui la Regione Siciliana aveva ridistribuito tra le branche dei laboratori di analisi, della medicina fisica e riabilitazione e dell’odontostomatologia le risorse derivanti dalla sovrastima dell’aggregato di spesa dell’emodialisi. Sono stati contestati, tra l’altro, i criteri di distribuzione proporzionale basati sui flussi M consolidati al 31 ottobre 2023, il limite del 25% del budget originario, l’omessa considerazione di criteri qualitativi e soggettivi, il difetto di motivazione e di istruttoria, la violazione dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, l’illegittimità derivata dei precedenti decreti di programmazione del budget, la mancata partecipazione procedimentale, la violazione dell’art. 25, comma 4, della legge regionale n. 5/2009, l’errata attribuzione delle economie all’ASP di Messina e l’illegittimità degli accordi integrativi successivi. Nel corso dell’istruttoria è emerso che il decreto assessoriale n. 754 del 12 luglio 2024 aveva rideterminato, sulla base dei flussi M consolidati al 31 dicembre 2023, le risorse assegnate alle diverse branche e alle ASP, sostituendo di fatto la disciplina provvisoria contenuta nei decreti impugnati. Il decreto n. 754/2024 non è stato impugnato né in via principale né con motivi aggiunti.

Il parere

Il Consiglio ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. I decreti n. 1396/2023 e n. 7/2024 avevano natura provvisoria, essendo basati sui dati disponibili al 31 ottobre 2023 e destinati a essere aggiornati dopo l’acquisizione dei flussi M consolidati al 31 dicembre 2023. Il successivo decreto n. 754/2024 ha rideterminato le assegnazioni per branca e per ASP e le risorse destinate al recupero delle liste d’attesa, con contenuti differenti rispetto agli atti impugnati, superandoli sul piano funzionale. Poiché le ricorrenti non hanno impugnato il decreto sopravvenuto, è venuto meno l’interesse attuale a ottenere l’annullamento degli atti originariamente gravati. Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente una tutela caducatoria contro atti amministrativi definitivi; la perdita funzionale dell’interesse conseguente alla sostituzione dell’atto impugnato determina l’improcedibilità del ricorso.

Osservazioni

Sopravvenienza del decreto assessoriale n. 754/2024

Il decreto n. 754 del 12 luglio 2024 ha rideterminato, sulla base dei flussi M consolidati al 31 dicembre 2023, le risorse assegnate alle branche e alle Aziende sanitarie provinciali, nonché quelle destinate al recupero delle liste d’attesa, superando le precedenti determinazioni provvisorie contenute nei decreti n. 1396/2023 e n. 7/2024.

Mancata impugnazione dell’atto sopravvenuto

Le ricorrenti non hanno impugnato il decreto n. 754/2024 né in via principale né mediante motivi aggiunti. Tale omissione ha impedito di estendere l’oggetto del giudizio alla nuova disciplina di programmazione e ripartizione delle risorse.

Perdita dell’interesse attuale al ricorso

L’interesse esistente al momento della proposizione del ricorso è venuto meno perché l’eventuale annullamento degli atti originari non avrebbe più prodotto un’utilità attuale, essendo questi stati sostituiti dalla successiva rideterminazione amministrativa.

Natura impugnatoria del ricorso straordinario

Il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana è un rimedio impugnatorio finalizzato all’annullamento di atti amministrativi definitivi. La sopravvenuta perdita funzionale dell’interesse all’annullamento comporta l’improcedibilità del ricorso.

Norme richiamate

  • art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

    Contro gli atti amministrativi definitivi è ammesso ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di legittimità da parte di chi vi abbia interesse.

    La disposizione configura il ricorso straordinario come rimedio giustiziale tipicamente impugnatorio, diretto esclusivamente all’annullamento di provvedimenti amministrativi definitivi.

  • art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

    Richiamato in relazione al rapporto informativo trasmesso dall’amministrazione nell’ambito dell’istruttoria del ricorso straordinario.

  • art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

    Invocato dalle ricorrenti quale parametro per la determinazione e quantificazione dei budget dell’assistenza specialistica privata; il Consiglio non ha esaminato nel merito la censura, avendo dichiarato il ricorso improcedibile.

  • artt. 7, 9 e 10 l. n. 241/1990

    Invocati dalle ricorrenti in relazione alla partecipazione procedimentale; le censure non sono state esaminate nel merito per la sopravvenuta carenza di interesse.

  • art. 3 l. n. 241/1990

    Invocato quale fondamento dell’obbligo di motivazione; la relativa censura è rimasta assorbita dalla declaratoria di improcedibilità.

  • art. 97 Cost.

    Invocato dalle ricorrenti con riferimento al buon andamento dell’amministrazione e all’affidamento; il merito della censura non è stato esaminato.

  • art. 25, comma 4, l.r. n. 5/2009

    Invocato dalle ricorrenti in relazione ai criteri di determinazione del budget; la questione non è stata decisa nel merito.

Massime di principio

  • Il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente una pronuncia costitutiva di annullamento di un atto amministrativo definitivo.
  • Quando l’amministrazione sostituisce o supera funzionalmente l’atto impugnato con un nuovo provvedimento avente contenuto diverso, l’interesse all’annullamento dell’atto originario viene meno se il ricorrente non impugna anche il provvedimento sopravvenuto.
  • La mancata proposizione di motivi aggiunti contro il provvedimento sopravvenuto determina l’impossibilità di trasferire sul nuovo atto le censure rivolte all’atto originario e può comportare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.
  • L’interesse a ricorrere deve permanere fino alla definizione del ricorso; la sopravvenuta perdita dell’utilità concreta derivante dall’eventuale annullamento conduce alla declaratoria di improcedibilità.

Improcedibilità del ricorso sulla redistribuzione del budget sanitario regionale

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, riunito in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da strutture private di analisi e diagnostica accreditate e convenzionate con il Servizio sanitario regionale contro l’Assessorato per la salute della Regione Siciliana.

Il ricorso riguardava i decreti assessoriali n. 1396/2023 e n. 7/2024, relativi alla programmazione del budget 2023 per l’assistenza specialistica privata e alla redistribuzione delle economie derivanti dalla sovrastima dell’aggregato di spesa dell’emodialisi.

Atti impugnati e programmazione delle risorse

Il decreto n. 1396/2023 aveva previsto la redistribuzione di risorse aggiuntive tra le branche dei laboratori di analisi, della medicina fisica e riabilitazione e dell’odontostomatologia. I criteri applicativi erano fondati sui budget negoziati con le singole strutture, sulla valorizzazione dei flussi M consolidati al 31 ottobre 2023 e sulla selezione delle strutture che avevano prodotto prestazioni oltre il budget assegnato.

La redistribuzione doveva avvenire in misura proporzionale alla maggiore produzione, con il limite massimo del 25% del budget contrattualizzato originariamente. Il decreto n. 7/2024 aveva successivamente rettificato il decreto n. 1396/2023.

Censure delle ricorrenti

Le ricorrenti contestavano la metodologia di distribuzione delle risorse, ritenendola sproporzionata e penalizzante per la branca dei laboratori di analisi. In particolare, deducevano:

  • violazione dei principi di buon andamento, affidamento, buon procedimento ed equa distribuzione delle risorse;
  • carenza di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità e disparità di trattamento;
  • violazione dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992;
  • illegittimità derivata dei criteri di budget adottati con precedenti decreti assessoriali;
  • mancata partecipazione procedimentale ai sensi degli artt. 7, 9 e 10 della legge n. 241/1990;
  • omessa considerazione di criteri soggettivi e qualitativi e mancata predisposizione di griglie di valutazione;
  • errata attribuzione delle economie realizzate nell’ambito territoriale dell’ASP di Messina;
  • illegittimità degli accordi integrativi successivi stipulati dalle ASP con le strutture sanitarie.

Il ricorso era stato ritenuto ricevibile perché proposto entro il termine di 120 giorni dalla pubblicazione del decreto n. 1396/2023 nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana.

Istruttoria e pareri interlocutori

Nel corso dell’istruttoria il Consiglio aveva rilevato la necessità di acquisire il verbale d’intesa del 15 novembre 2023 tra l’Amministrazione regionale e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative delle branche interessate. Per tale ragione era stato emesso il parere interlocutorio n. 19/2025.

Successivamente è emerso che l’Amministrazione aveva adottato il decreto n. 754 del 12 luglio 2024. Tale decreto era stato predisposto dopo l’acquisizione dei flussi M consolidati al 31 dicembre 2023 e aveva rideterminato le assegnazioni definitive relative alle branche interessate, alle singole ASP e al recupero delle liste d’attesa.

Il Consiglio ha quindi emesso un secondo parere interlocutorio, n. 160/2025, per verificare se il nuovo decreto fosse stato impugnato dalle ricorrenti e se permanesse un interesse attuale alla decisione del ricorso originario.

Sostituzione degli atti originariamente impugnati

L’istruttoria ha accertato che il decreto n. 754/2024 non era stato impugnato né in via principale né mediante motivi aggiunti. Il nuovo decreto aveva superato funzionalmente i decreti n. 1396/2023 e n. 7/2024, che si fondavano su dati provvisori relativi ai flussi M disponibili al 31 ottobre 2023.

Il decreto sopravvenuto conteneva importi diversi sia per le risorse assegnate alle singole branche e alle ASP sia per le somme destinate al recupero delle liste d’attesa. Di conseguenza, l’eventuale annullamento dei decreti originari non avrebbe più prodotto un’utilità concreta e attuale per le ricorrenti.

Principio sulla natura del ricorso straordinario

Il Consiglio ha richiamato il proprio precedente parere n. 281/2025 e ha ribadito che l’art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971 configura il ricorso straordinario come rimedio impugnatorio, finalizzato all’eliminazione dal mondo giuridico dell’atto amministrativo illegittimo mediante una pronuncia costitutiva di annullamento.

In tale prospettiva, l’interesse a ricorrere deve permanere fino alla decisione. Quando l’atto impugnato viene sostituito o superato da un nuovo provvedimento e il ricorrente non impugna quest’ultimo, viene meno l’utilità concreta dell’annullamento dell’atto originario.

Conclusione

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha pertanto espresso il parere che il ricorso fosse dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il Collegio non ha esaminato nel merito le singole censure relative alla legittimità dei criteri di determinazione e redistribuzione del budget sanitario.

Come è indicizzato

MaterieAccreditamento e convenzionamentoRicorso straordinario al Presidente della RepubblicaEstinzione, perenzione e improcedibilità
RamiSanitàProcesso amministrativo
IstitutiSopravvenuta carenza di interesseLegittimazione e interesse a ricorrereEffetto conformativo e riedizione del potere

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