Sentenza n. 1289/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione ricorrente ha impugnato il regolamento comunale e le deliberazioni con cui Comune e Regione avevano approvato la relativa intesa. Il regolamento vieta nell’Area Unesco il trasporto turistico su strada, salvo attività svolte con navette turistiche elettriche, su due itinerari esterni all’area, previo rilascio di un numero contingentato di nulla osta annuali; impone inoltre specifiche modalità di svolgimento del servizio e l’abilitazione professionale dei conducenti. Con un’unica articolata censura sono state dedotte la violazione dell’art. 41 Cost. e dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione. In particolare, la ricorrente ha sostenuto: che il regolamento sarebbe discriminatorio perché limiterebbe le agenzie di viaggio, mentre consentirebbe alle imprese di noleggio con conducente di svolgere attività sostanzialmente identiche, determinando un ingiustificato monopolio a favore di queste ultime; che le restrizioni sarebbero irragionevoli e inidonee a perseguire il turismo sostenibile, poiché il trasporto potrebbe comunque essere svolto da operatori NCC, senza riduzione dei mezzi, dei flussi turistici o dell’inquinamento; che le misure sarebbero sproporzionate, anche per il numero esiguo e la temporaneità dei nulla osta, per la limitazione a due soli itinerari esterni all’Area Unesco e per l’utilizzo obbligatorio di specifici mezzi elettrici. In via subordinata è stata prospettata una questione di legittimità costituzionale dell’art. 91 della l.r. Toscana n. 61/2024, per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese per la novità delle questioni. Ha ritenuto che l’art. 91 della l.r. Toscana n. 61/2024 sia riconducibile principalmente alla materia del turismo, di competenza legislativa residuale regionale, e incida indirettamente anche sul governo del territorio, materia di competenza concorrente. La norma attribuisce ai Comuni ad alta densità turistica, d’intesa con la Regione, il potere di stabilire criteri e limiti per il trasporto turistico in aree caratterizzate da particolare fragilità, in attuazione del principio di sussidiarietà e in funzione della tutela di un turismo sostenibile e della corretta fruizione del patrimonio storico, artistico e culturale. Il Tribunale ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata. Ha poi affermato che la libertà di iniziativa economica non impedisce restrizioni dirette alla tutela dell’ambiente urbano, del paesaggio, del patrimonio culturale e ad altri motivi imperativi di interesse generale. Le misure comunali costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile soltanto in presenza di vizi procedurali, errori di fatto o manifesta irragionevolezza. Nel caso concreto, il Comune aveva svolto approfondimenti istruttori e motivato le misure con la straordinaria concentrazione di mezzi turistici nel centro storico, la tutela del decoro, della sicurezza, della vivibilità e del patrimonio culturale. Il divieto, il contingentamento dei nulla osta, l’utilizzo di navette elettriche e la limitazione a itinerari prestabiliti sono stati ritenuti necessari, ragionevoli e proporzionati, poiché non eliminano completamente l’attività ma ne conformano l’esercizio. È stata esclusa la discriminazione rispetto agli operatori NCC, poiché il trasporto turistico e il noleggio con conducente differiscono per finalità e modalità: il primo è strumentale alla fruizione turistica di beni culturali, mentre il secondo è un servizio pubblico non di linea, complementare al trasporto pubblico, rivolto allo spostamento degli utenti. La diversa disciplina trova quindi giustificazione nella diversità delle situazioni. Il regolamento non impedisce inoltre alle agenzie di effettuare nell’Area Unesco il mero trasporto dei turisti, nel rispetto delle regole sulla circolazione, ad esempio verso strutture ricettive o aeroporti.

Norme richiamate

• art. 91 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni a più alta densità turistica [...] d'intesa con la Regione [...] possono individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per le attività di trasporto turistico [...] nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione.

  La disposizione, riconducibile alla materia del turismo e incidente anche sul governo del territorio, legittima i Comuni ad alta densità turistica, previa intesa con la Regione, a limitare il trasporto turistico in aree fragili per assicurare la corretta fruizione del patrimonio storico, artistico e culturale.

• art. 41 Cost.

  La Repubblica [...] indirizza e coordina l'attività economica pubblica e privata a fini sociali.

  La libertà di iniziativa economica può essere conformata e limitata per il bilanciamento con l'utilità sociale e con la tutela dell'ambiente urbano e del patrimonio culturale.

• art. 117, comma 3 Cost.

  Il governo del territorio rientra nella competenza legislativa concorrente; la disciplina regionale del trasporto turistico incide indirettamente su tale materia.

• art. 117, comma 4 Cost.

  Il turismo rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni; l’art. 91 della legge regionale è stato ricondotto principalmente a tale materia.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Le libertà economiche possono essere soggette a restrizioni giustificate da motivi imperativi di interesse generale, tra cui la tutela dell’ambiente urbano e del patrimonio culturale.

• Direttiva 2006/123/CE, art. 4, n. 8

  La liberalizzazione dei servizi non esclude restrizioni proporzionate giustificate da motivi imperativi di interesse generale.

• art. 3, comma 1, d.l. n. 138/2011, convertito dalla l. n. 148/2011

  La liberalizzazione delle attività economiche resta soggetta ai vincoli derivanti dalla Costituzione, dall’ordinamento europeo e dalle esigenze di protezione di interessi generali.

• artt. 31, comma 2, e 34 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Le attività economiche possono essere limitate dalle disposizioni indispensabili alla tutela di interessi pubblici qualificati.

• art. 1 d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  La liberalizzazione non ha carattere assoluto e deve rispettare i vincoli costituzionali, europei e internazionali, nonché le esigenze di tutela del paesaggio, del patrimonio culturale e dell’ambiente.

• artt. 1, comma 1, 3 e 11 l. n. 21/1992

  Il noleggio con conducente è un servizio pubblico non di linea, complementare e integrativo rispetto al trasporto pubblico, rivolto a un’utenza specifica e distinto dal trasporto turistico disciplinato dal regolamento comunale.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Al fine di assicurare la tutela del decoro del patrimonio culturale e la sicurezza pubblica, il comune, d'intesa con la regione [...] può adottare deliberazioni volte a regolare l'accesso e la circolazione, nel proprio centro storico, di veicoli elettrici e di velocipedi, utilizzati a fini turistici, che abbiano più di due ruote o che comunque trasportino tre o più persone, incluso il conducente.

  La disposizione conferma la possibilità di regolare l’accesso e la circolazione nei centri storici di veicoli utilizzati a fini turistici per tutelare il decoro del patrimonio culturale e la sicurezza pubblica.

Massime di principio

• La disciplina regionale che consente ai Comuni ad alta densità turistica, d’intesa con la Regione, di stabilire criteri e limiti per il trasporto turistico in aree caratterizzate da particolare fragilità è riconducibile principalmente alla materia del turismo e incide indirettamente sul governo del territorio; essa non invade, per ciò solo, competenze statali in materia di tutela dei beni culturali o di libertà economica.
• La libertà di iniziativa economica privata non impedisce limitazioni dell’attività imprenditoriale quando siano dirette a tutelare l’ambiente urbano, il paesaggio, il patrimonio culturale, la sicurezza e la sostenibilità della fruizione turistica, purché siano previste da una base normativa e rispettino necessità, proporzionalità e non discriminazione.
• Le misure comunali relative alla circolazione e all’accesso dei mezzi turistici in un centro storico di eccezionale pregio costituiscono esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per vizi procedurali, errori di fatto o manifesta irragionevolezza.
• Non è discriminatoria la diversa disciplina applicata al trasporto turistico e al noleggio con conducente quando le due attività differiscano per finalità e modalità di esercizio: il trasporto turistico è strumentale alla fruizione di siti di interesse storico, artistico e culturale, mentre l’NCC è un servizio pubblico non di linea destinato allo spostamento degli utenti.
• Il divieto di accesso a un’area tutelata, accompagnato dalla possibilità di svolgere l’attività con mezzi elettrici, su itinerari prestabiliti e tramite nulla osta contingentati, può costituire una misura conformativa e proporzionata dell’iniziativa economica, anziché una sua illegittima compressione, se consente comunque lo svolgimento parziale dell’attività e bilancia gli interessi pubblici e privati.

Come è indicizzato