Sentenza n. 402/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Umbria che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione. Ha dedotto: violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. per difetto di motivazione e motivazione postuma, sostenendo che l’ordinanza di demolizione non richiamasse adeguatamente la relazione tecnica comunale; ulteriore error in iudicando; violazione degli artt. 3 e 6 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 7 e 118 l.r. Umbria n. 1/2015, sostenendo che gli interventi rientrassero nell’edilizia libera e non costituissero nuova costruzione; violazione dell’art. 112 c.p.c. e travisamento, anche con riferimento alla considerazione del vincolo paesaggistico; violazione dei principi di correttezza e buon andamento, nonché sviamento, poiché il Comune avrebbe utilizzato un procedimento relativo a una variante urbanistica per avviare il procedimento repressivo. L’appellante ha inoltre dedotto che il Comune conoscesse da tempo, almeno dal 2014, l’esistenza dei manufatti e che il vincolo paesaggistico fosse eventualmente sopravvenuto. In corso di giudizio è stata presentata un’istanza di sanatoria ai sensi del d.l. 69/2024, ma senza una dichiarazione espressa di sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha preliminarmente escluso il rinvio dell’udienza, non ricorrendo i presupposti eccezionali dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., e ha ritenuto persistente l’interesse alla decisione in assenza di una dichiarazione espressa di rinuncia o di sopravvenuta carenza di interesse. Il motivo sul difetto di motivazione è stato respinto: l’ordinanza descriveva analiticamente natura, caratteristiche, dimensioni e abusività delle opere e indicava le ragioni dell’intervento repressivo. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem mediante il richiamo all’ordinanza di sospensione dei lavori, la quale a sua volta richiamava la relazione tecnica comunale. Tra ordinanza di sospensione e ordinanza di demolizione sussiste un collegamento funzionale e procedimentale, sicché il secondo atto può utilizzare, per evitare ripetizioni, la motivazione del primo; il richiamo operato dal giudice alla relazione non costituiva motivazione postuma. Il Collegio ha inoltre ribadito che l’ordine di demolizione è un atto vincolato e doveroso, sicché non richiede una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’abuso e all’individuazione delle opere. È stata respinta anche la censura relativa alla conoscenza pregressa degli abusi e al decorso del tempo: la natura permanente dell’illecito edilizio esclude che il tempo o la conoscenza da parte dell’amministrazione possano legittimare un affidamento del privato o incidere sulla validità dell’ordine demolitorio. Inoltre, nel caso concreto, la pregressa esistenza dei manufatti non era stata adeguatamente provata e le fotografie del sopralluogo indicavano lavori in corso. Quanto alla qualificazione degli interventi, il Collegio ha ritenuto che dovessero essere valutati unitariamente, poiché realizzati nel medesimo contesto spazio-temporale e incidenti complessivamente sul territorio e sul carico urbanistico. Anche considerati singolarmente, il ripostiglio, essendo di dimensioni non limitate e infisso al suolo, non rientrava nell’edilizia libera; il forno costituiva un locale chiuso dotato di volume e determinava una trasformazione dei luoghi; la tettoia modificava la sagoma e incrementava la superficie utile, configurando una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire. La presenza del vincolo paesaggistico risultava dall’ordinanza di demolizione; non essendo stata richiesta l’autorizzazione paesaggistica né spiegata la sua non necessità, essa costituiva un ulteriore profilo di illegittimità degli interventi. Non era stata provata la posteriorità del vincolo rispetto ai lavori e, comunque, anche un vincolo sopravvenuto avrebbe imposto la valutazione dell’attuale compatibilità paesaggistica ai fini della sanatoria. Infine, è stata esclusa la deduzione di sviamento: l’accertamento era stato sollecitato dalla Regione nell’ambito della richiesta di variante, ma il Comune, una volta venuto a conoscenza dell’abuso, aveva il dovere istituzionale di esercitare i poteri di vigilanza e repressione, indipendentemente dal procedimento nel quale l’illecito era emerso. L’appellante è stato condannato alle spese, liquidate in euro 4.000,00.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza può essere disposto solo in presenza dei presupposti eccezionali previsti dalla norma; la presentazione di un’istanza di sanatoria non determina automaticamente il rinvio.

• art. 3 l. 241/1990

  È ammissibile la motivazione per relationem quando l’atto richiamato sia individuabile e consenta al destinatario di conoscere pienamente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione.

• artt. 3 e 6 d.P.R. 380/2001

  Le opere che determinano una stabile trasformazione del territorio, creano volume, modificano sagoma o superficie utile e non rientrano nelle ipotesi di edilizia libera sono soggette al titolo edilizio richiesto per la nuova costruzione.

• artt. 31 e ss. d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di opere abusive soggette a permesso di costruire comporta l’applicazione della sanzione demolitoria, quale esercizio doveroso del potere repressivo.

• d.m. 2 marzo 2018

  Le opere prive dei requisiti dimensionali e strutturali dell’edilizia libera non possono essere ricondotte a tale categoria.

• art. 1, comma 2, d.lgs. 222/2016

  La qualificazione dell’intervento edilizio deve essere compiuta in base al regime amministrativo applicabile e alle caratteristiche concrete dell’opera.

• d.lgs. 42/2004

  In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la realizzazione di nuove opere comportanti volume richiede il rispetto del regime autorizzatorio paesaggistico; il vincolo impedisce di distinguere, ai fini considerati, tra volume tecnico e altro volume.

• Adunanza plenaria n. 8/2017

  L’ordine di demolizione è espressione di un potere vincolato e doveroso; il decorso del tempo e la conoscenza dell’abuso da parte dell’amministrazione non incidono sulla legittimità della misura né fondano un affidamento tutelabile.

• Adunanza plenaria n. 9/2017

  La repressione dell’abuso edilizio deve essere esercitata senza necessità di una specifica ponderazione dell’interesse pubblico ulteriore rispetto all’accertamento dell’illecito.

• Adunanza plenaria n. 20/1999

  il vincolo paesaggistico su un’area, ancorché sopravvenuto all’intervento edilizio, non possa restare senza conseguenze sul piano giuridico

  Anche se il vincolo paesaggistico è successivo alla realizzazione dell’abuso, ai fini della sanatoria deve essere acquisito il parere dell’autorità preposta e valutata l’attuale compatibilità dei manufatti con il regime di tutela.

Massime di principio

• L’ordinanza di demolizione può essere motivata per relationem mediante il richiamo a un precedente atto dello stesso procedimento, quando tale richiamo consenta di individuare agevolmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche dell’intervento; il successivo richiamo giudiziale agli atti già richiamati dall’amministrazione non costituisce motivazione postuma.
• L’ordinanza di sospensione dei lavori e l’ordinanza di demolizione possono costituire un continuum giuridico-procedimentale: il provvedimento demolitorio può utilizzare, anche per evitare inutili ripetizioni, gli accertamenti e le motivazioni contenuti nel precedente provvedimento cautelare.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato e doveroso. Il decorso del tempo, la conoscenza pregressa dell’abuso da parte dell’amministrazione e la conseguente prospettazione di un affidamento del privato non incidono, di regola, sulla legittimità dell’ordine né impongono una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico.
• Più interventi edilizi realizzati nel medesimo contesto spazio-temporale devono essere valutati anche unitariamente, considerando l’effetto complessivo sull’assetto del territorio e sul carico urbanistico, senza che la loro eventuale autonoma qualificazione formale consenta di eludere il regime del titolo edilizio.
• Un manufatto infisso al suolo e di dimensioni non limitate, un forno realizzato come locale chiuso dotato di volume e una tettoia che modifica la sagoma o incrementa la superficie utile non rientrano nell’edilizia libera e, ove determinino una trasformazione stabile del territorio, sono soggetti al titolo edilizio richiesto per la nuova costruzione.
• La sopravvenienza del vincolo paesaggistico rispetto alla realizzazione dell’abuso non esclude ogni rilevanza del vincolo: ai fini della sanatoria deve essere acquisita la valutazione dell’autorità paesaggistica sulla compatibilità attuale delle opere.

Come è indicizzato