Sentenza n. 919/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il diniego regionale del PAUR, deducendo, in sintesi, che l’area fosse urbanisticamente classificata come industriale e dovesse essere considerata area idonea ai sensi della disciplina sulle fonti rinnovabili. Sono state dedotte la violazione degli artt. 20 e 22 del d.lgs. 199/2021, dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, della normativa regionale e del PRG comunale; l’erronea applicazione del Regolamento regionale Puglia n. 24/2010; il superamento o l’erroneo richiamo del PPTR; il difetto di istruttoria e motivazione; il travisamento e l’ingiustizia manifesta; errori nel calcolo dell’Indice di Pressione Cumulativa (IPC), nel consumo di suolo e nella valutazione degli impatti su fauna e habitat; la mancata considerazione dei benefici delle energie rinnovabili e degli obiettivi di transizione energetica; l’erronea qualificazione come vincolante del parere del Ministero della Cultura; la contraddittorietà del mutamento di posizione del MIC; nonché la violazione degli artt. 3, 10 e 10-bis della l. 241/1990 per l’omesso esame puntuale delle controdeduzioni. L’amministrazione ha sostenuto che l’area fosse gravata da vincoli paesaggistici, archeologici e ambientali, ricadesse nell’IBA 135 “Murge”, interferisse con tratturi storici e avesse carattere concretamente agricolo, nonostante la formale classificazione industriale del PRG. Ha inoltre evidenziato l’assenza di effettiva industrializzazione dell’area, la disciplina del PUG adottato, i pareri negativi del Comitato VIA, della Regione, del MIC e dell’ARPA, nonché un IPC pari a 31,06, superiore al limite di sostenibilità pari a 3.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha ritenuto legittimo il diniego plurimotivato, rilevando anzitutto che il PAUR costituisce la sede unica e concentrata per la valutazione sincronica degli interessi energetici, paesaggistici, ambientali, storico-culturali e di biodiversità. La presunzione di idoneità prevista dall’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021 non è applicabile in presenza di vincoli paesaggistici. Nel caso concreto l’area era interessata da tratturi tutelati, ulteriori contesti paesaggistici del PPTR, aree di rispetto e altri elementi di tutela; inoltre ricadeva integralmente nell’IBA 135 “Murge”, nella quale il Regolamento regionale n. 24/2010 esclude la tipologia F.7, corrispondente all’impianto fotovoltaico a terra di potenza superiore a 10 MW. Tale disciplina regionale costituiva autonoma ragione ostativa. Il giudice ha escluso che la mera classificazione D3 del PRG bastasse a qualificare l’area come industriale idonea, poiché essa non era mai stata effettivamente trasformata a fini industriali ed era rimasta concretamente agricola. Il PUG adottato è stato ritenuto rilevante non come fonte di misure di salvaguardia, ma quale indice della più recente scelta pianificatoria comunale e della non attualità della destinazione industriale. Il TAR ha confermato la legittimità delle valutazioni negative del Comitato VIA, della Regione, del MIC e dell’ARPA, ritenendole sorrette da istruttoria tecnica concreta, da parametri oggettivi e da un adeguato bilanciamento tra sviluppo delle fonti rinnovabili e tutela del paesaggio, della biodiversità e del suolo agricolo. Ha ritenuto corretto il calcolo dell’IPC, comprensivo della superficie dell’impianto e con esclusione delle aree IBA dall’area di valutazione ambientale, confermando il valore di 31,06. Ha escluso che la normativa sulle aree idonee avesse superato il PPTR o reso irrilevanti le sue prescrizioni sostanziali. Poiché l’area non era idonea, il parere paesaggistico del MIC conservava natura vincolante; il mutamento della posizione ministeriale è stato ritenuto giustificato dall’ulteriore istruttoria. Infine, l’amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione presentata ai sensi dell’art. 10-bis della l. 241/1990, essendo sufficiente che le ragioni del diniego emergessero dalla motivazione complessiva. Le valutazioni tecnico-discrezionali sono state ritenute immuni da errori di fatto, illogicità o irragionevolezza e quindi non sostituibili dal giudice.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il PAUR comprende la valutazione d’impatto ambientale e i singoli titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto.

  Il procedimento PAUR è una procedura unica, semplificatoria e concentrata, nella quale devono essere valutati contestualmente tutti gli interessi pubblici coinvolti.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L’autorizzazione a costruire e mettere in esercizio impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è rilasciata nell’ambito di un procedimento unico.

  La norma esprime un principio fondamentale in materia energetica e impone il confronto sincronico tra interesse alla diffusione delle fonti rinnovabili e tutela del territorio.

• art. 20, comma 3, d.lgs. 199/2021

  Nella definizione della disciplina inerente alle aree idonee [...] si tiene conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio.

  La disciplina delle aree idonee non attribuisce prevalenza assoluta all’interesse energetico, dovendo considerare anche paesaggio, patrimonio culturale, aree agricole, biodiversità e risorse naturali.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  Sono considerate tali le aree [...] in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio.

  La presunzione transitoria di idoneità delle aree industriali o prossime a zone industriali è subordinata all’assenza di vincoli paesaggistici; in presenza di tali vincoli la presunzione non opera.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  L’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante.

  Il regime di parere paesaggistico non vincolante opera per le aree idonee; non si applica quando l’area è a monte non idonea per la presenza di vincoli e per la disciplina territoriale applicabile.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Norma richiamata quale base dell’autorizzazione unica per gli impianti da fonti rinnovabili.

  L’autorizzazione unica non neutralizza le esigenze di tutela paesaggistica e ambientale, ma costituisce la sede per il loro bilanciamento con l’interesse energetico.

• art. 4, comma 1, Regolamento regionale Puglia n. 24/2010

  Nelle aree e nei siti elencati nell’Allegato 3 non è consentita la localizzazione delle specifiche tipologie di impianti indicate per ciascuna area e sito.

  La localizzazione di un impianto fotovoltaico di tipologia F.7 è esclusa nelle aree IBA indicate dall’Allegato 3.

• art. 5, comma 5, Regolamento regionale Puglia n. 24/2010

  Nelle aree industriali in esercizio o dismesse che abbiano mantenuto la destinazione urbanistica [...] sono consentite tutte le tipologie di impianti individuati nell’Allegato 2.

  La deroga ai divieti riguarda soltanto aree effettivamente industrializzate, in esercizio o dismesse, e non aree mai trasformate industrialmente, rimaste agricole malgrado la classificazione urbanistica.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Tutela delle zone di interesse archeologico.

  I tratturi di interesse archeologico sono soggetti a tutela paesaggistica, con conseguente incidenza sulla qualificazione dell’area ai fini della disciplina delle fonti rinnovabili.

• art. 143, comma 1, lett. e), d.lgs. 42/2004

  Attribuzione ai piani paesaggistici del potere di individuare ulteriori immobili o aree di notevole interesse pubblico da sottoporre a tutela.

  Gli ulteriori contesti paesaggistici individuati dal PPTR costituiscono elementi di tutela rilevanti nel procedimento autorizzatorio.

• artt. 76, 81, 82 e 85 NTA del PPTR Puglia

  Le NTA disciplinano rispettivamente ulteriori contesti paesaggistici, testimonianze della stratificazione insediativa, relative prescrizioni e altri elementi paesaggistici tutelati.

  Le prescrizioni e gli obiettivi del PPTR sono vincolanti per i progetti incidenti sui valori paesaggistico-ambientali e possono impedire la realizzazione di impianti energetici incompatibili con i contesti tutelati.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La VIA è finalizzata a proteggere la salute umana, contribuire con un miglior ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento della varietà delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell’ecosistema.

  La VIA deve valutare gli impatti ambientali complessivi e non può limitarsi ai benefici energetici del progetto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

  L’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione del privato, purché dalla motivazione complessiva emergano le ragioni del mancato accoglimento.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe in relazione alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nel procedimento PAUR la valutazione degli interessi energetici, paesaggistici, ambientali, storico-culturali e di biodiversità deve avvenire in modo unitario e sincronico; l’autorizzazione unica non comporta la prevalenza automatica dell’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
• La presunzione transitoria di idoneità prevista per le aree industriali o prossime a zone industriali non opera quando sull’area gravano vincoli paesaggistici o altri elementi di tutela rilevanti secondo la disciplina statale e paesaggistica.
• La mera classificazione urbanistica di un’area come industriale non è sufficiente a qualificarla come area industriale effettiva ai fini delle deroghe alla disciplina delle aree non idonee, quando l’area non sia mai stata trasformata o edificata per finalità produttive e conservi concretamente carattere agricolo.
• Una disciplina regionale che esclude determinati impianti fotovoltaici nelle aree IBA costituisce autonoma ragione ostativa all’autorizzazione; la deroga prevista per le aree industriali in esercizio o dismesse non è estensibile alle aree mai industrializzate né può neutralizzare la specifica tutela delle IBA.
• La valutazione negativa di un impianto fotovoltaico è legittima quando sia sorretta da istruttoria tecnica concreta, da parametri oggettivi relativi a consumo di suolo, impatti cumulativi, biodiversità e distanza da aree protette, e da un bilanciamento non manifestamente illogico tra interesse energetico e tutela ambientale e paesaggistica.
• Nell’ambito dell’art. 10-bis della l. 241/1990 non è necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione del privato: è sufficiente che le ragioni del diniego risultino dalla motivazione complessiva del provvedimento e dall’istruttoria svolta.

Come è indicizzato