Sentenza n. 13218/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente, collocata fuori ruolo dal 2003 presso organismi e istituzioni dell’Unione Europea, ha chiesto in via principale l’accertamento del diritto al mantenimento della contribuzione presso l’INPS per l’intero periodo di fuori ruolo e il riconoscimento dei relativi diritti pensionistici, nonché la cessazione delle operazioni di restituzione dei contributi già versati. In via subordinata ha chiesto la restituzione integrale delle somme da lei versate al Ministero dell’Interno a titolo di quota contributiva, senza limitazione derivante dalla prescrizione decennale. Ha dedotto: a) violazione degli artt. 45 e 48 TFUE e dell’allegato VIII al regolamento CEE n. 31/1962, sostenendo che il divieto di prosecuzione della contribuzione nazionale e la restituzione dei contributi fossero incompatibili con il diritto dell’Unione; b) violazione della legge n. 1114/1962, dei principi di legittimo affidamento e di non discriminazione, anche per la diversa prassi asseritamente seguita da altre amministrazioni; c) in via subordinata, violazione dell’art. 2934 c.c., dell’art. 11 preleggi e del principio di irretroattività, contestando la decorrenza della prescrizione decennale e sostenendo che il diritto alla restituzione fosse esercitabile solo dopo la circolare INPS n. 7/2022, che aveva qualificato come indebiti i versamenti precedentemente effettuati.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a., trattandosi di diritti soggettivi connessi al rapporto di lavoro pubblico non privatizzato, e ha affermato la propria competenza territoriale, individuata nella sede delle amministrazioni datrici e convenute, non essendo applicabile il foro della sede di servizio a una dipendente collocata fuori ruolo presso istituzioni europee. Nel merito ha respinto la domanda principale. Il sistema previdenziale speciale dell’Unione, fondato sul Protocollo sui privilegi e sulle immunità e sul regolamento CEE n. 31/1962, disciplina integralmente la posizione previdenziale dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione e prevale sulla disciplina nazionale generale in materia di fuori ruolo. Ne consegue che non è dovuta la contribuzione nazionale obbligatoria per il periodo di servizio presso le istituzioni UE e che non sussiste il diritto della dipendente a mantenerla ai fini pensionistici nazionali. I meccanismi europei di transfer in e transfer out assicurano strumenti di coordinamento tra i sistemi previdenziali e impediscono di ravvisare un vuoto di tutela. Sono state respinte anche le censure fondate sulla disparità di trattamento, perché non provate e comunque non invocabili per ottenere un beneficio contra legem, nonché quelle fondate sul legittimo affidamento, poiché l’affidamento non può consolidare una situazione illegittima né impedire il recupero di contributi indebitamente versati. È stata invece accolta la domanda subordinata. Le somme versate dalla ricorrente al Ministero dell’Interno quale quota contributiva a suo carico costituiscono indebito oggettivo, essendo mancato originariamente il titolo del pagamento. Tuttavia, in ragione del carattere radicale e imprevedibile dell’overruling interpretativo contenuto nella circolare INPS n. 7/2022, il termine di prescrizione per la ripetizione è stato fatto decorrere dal 14 gennaio 2022, data della circolare, e non dalle singole date dei versamenti. Il Ministero è stato quindi dichiarato tenuto a restituire anche le somme versate dal 2003 al 2012, oltre a quelle già riconosciute per il periodo successivo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni e per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, anche quando riguardano diritti soggettivi contributivi.

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.

  Il foro speciale del pubblico impiego non è applicabile quando il dipendente collocato fuori ruolo presta servizio presso un’istituzione UE non situata nella circoscrizione di un TAR; in tal caso rileva la sede dell’amministrazione convenuta.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio alle disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressive di principi generali, ai fini dell’individuazione della competenza territoriale.

• art. 413, commi 5 e 7, c.p.c.

  In assenza di una sede di servizio territorialmente riferibile a un TAR, consente di individuare la competenza secondo il criterio generale della sede dell’amministrazione convenuta.

• art. 14 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea

  Il Parlamento europeo e il Consiglio [...] stabiliscono il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell’Unione.

  Attribuisce all’Unione la competenza a disciplinare il regime previdenziale dei propri funzionari e agenti, sottraendo tale materia alla competenza degli Stati membri.

• art. 288 TFUE

  Il regolamento europeo ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile negli Stati membri; l’amministrazione e il giudice nazionale devono disapplicare la disciplina interna incompatibile.

• artt. 2 l. n. 1114/1962, 57 e 59 d.P.R. n. 3/1957, 8, comma 2, l. n. 145/2002

  Prevedono in via generale la contribuzione nazionale per i dipendenti pubblici collocati fuori ruolo, ma non si applicano ai dipendenti fuori ruolo presso le istituzioni dell’Unione Europea, soggetti alla disciplina previdenziale speciale europea.

• art. 11, paragrafi 1 e 2, allegato VIII al regolamento CEE n. 31/1962

  Prevede i meccanismi di trasferimento dei diritti pensionistici tra il regime nazionale e quello dell’Unione, assicurando il coordinamento tra i due sistemi.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

  Nel caso concreto, mediante interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, il dies a quo del diritto alla ripetizione è stato individuato nella data della circolare INPS n. 7/2022, che per la prima volta aveva reso conoscibile l’indebito secondo un nuovo e imprevedibile indirizzo amministrativo.

• art. 2115, comma 2, c.c.

  Costituisce il riferimento per la rivalsa nei confronti del lavoratore della quota contributiva a suo carico; nel caso concreto, le somme trattenute sono risultate prive di causa solvendi e quindi ripetibili.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Impone un’interpretazione della disciplina interna compatibile con gli obblighi internazionali e convenzionali, impedendo che l’applicazione della prescrizione determini una perdita sproporzionata delle somme indebitamente versate.

• art. 1 Primo Protocollo addizionale CEDU

  La tutela dei beni patrimoniali impone di evitare che l’applicazione della prescrizione, in presenza di un radicale e imprevedibile mutamento interpretativo, produca un’ingerenza sproporzionata nel patrimonio dell’interessato.

Massime di principio

• Il regime previdenziale stabilito dal diritto dell’Unione per i funzionari e gli altri agenti dell’Unione Europea è speciale e completo; esso prevale sulla disciplina nazionale generale applicabile ai dipendenti pubblici collocati fuori ruolo e impedisce agli Stati membri di imporre ulteriori obblighi contributivi nazionali riferiti alla medesima attività lavorativa.
• Quando il dipendente pubblico nazionale è collocato fuori ruolo presso un’istituzione dell’Unione Europea, il periodo di servizio deve essere disciplinato esclusivamente dal sistema previdenziale dell’Unione, ferma restando la disponibilità dei meccanismi europei di trasferimento dei diritti pensionistici tra regime nazionale e regime UE.
• Il principio di parità di trattamento non può essere invocato per ottenere dall’amministrazione un comportamento difforme dalla disciplina vincolante applicabile o un beneficio contra legem.
• Il legittimo affidamento non può consolidare una situazione previdenziale illegittima né impedire il recupero di contributi indebitamente versati, quando l’ordinamento applicabile offre strumenti alternativi di tutela e trasferimento dei diritti pensionistici.
• In presenza di un radicale, imprevedibile e innovativo mutamento interpretativo dell’amministrazione che renda per la prima volta conoscibile la natura indebita di pagamenti effettuati in un contesto nel quale apparivano doverosi, il termine di prescrizione dell’azione di ripetizione può essere individuato, mediante interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell’art. 2935 c.c., nella data dell’overruling amministrativo.
• Le somme versate dal lavoratore quale quota a suo carico di contributi previdenziali non dovuti costituiscono indebito oggettivo e devono essere restituite dal datore di lavoro; il termine di prescrizione decorre, nel caso di mancanza originaria della causa solvendi, dalla data in cui l’interessato è stato concretamente posto in condizione di far valere la ripetizione, ove ciò coincida con un imprevedibile mutamento interpretativo dell’amministrazione.

Come è indicizzato