Sentenza n. 2146/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, autorizzata dal 2009 a svolgere attività di day surgery con quattro posti letto, ha impugnato il diniego di accreditamento istituzionale fondato sull’assenza, nel D.A. n. 22/2019, di ulteriori posti letto da assegnare a strutture private, sulla mancata conclusione di un nuovo atto regionale di programmazione della rete ospedaliera e sul rispetto del tetto massimo di spesa, anche in ragione del piano di rientro regionale. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 5 del D.A. n. 724/2022, degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, degli artt. 3, 41 e 97 Cost. e degli artt. 49, 56 e 106 TFUE, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, difetto di istruttoria e violazione dei principi di correttezza e buona fede. Ha sostenuto che l’amministrazione avrebbe confuso accreditamento e convenzionamento, subordinando illegittimamente il primo alla saturazione del fabbisogno, e avrebbe chiuso il mercato a favore delle strutture già accreditate. Con il secondo motivo, proposto anche quale domanda subordinata, ha dedotto la violazione del D.A. n. 22/2019, degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, degli artt. 2 e 25 della l.r. n. 5/2009 e dell’art. 97 Cost., chiedendo l’accertamento del silenzio-inadempimento sulla richiesta di adottare un nuovo atto di programmazione del fabbisogno assistenziale e la condanna della Regione a concludere il relativo procedimento.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo assorbente la legittimità di una delle motivazioni autonome poste a fondamento del diniego. In particolare, ha affermato che l’accreditamento istituzionale non consegue automaticamente al possesso dei requisiti tecnici: esso comprende sia un accertamento tecnico-discrezionale sui requisiti della struttura, sia una valutazione di discrezionalità amministrativa relativa alla funzionalità della struttura rispetto alla programmazione regionale dell’offerta sanitaria. Pertanto, possono essere accreditate soltanto le strutture la cui attività sia coerente con il fabbisogno e con le scelte programmatorie regionali. Nel caso concreto, il D.A. n. 22/2019 non prevedeva ulteriori posti letto da assegnare a strutture private; tale carenza di fabbisogno era sufficiente, rebus sic stantibus, a giustificare il diniego, rendendo superfluo l’esame delle censure relative alle ulteriori motivazioni dell’atto, compreso il tetto di spesa. È stata inoltre respinta la domanda contro il silenzio. Il Collegio ha ritenuto astrattamente esperibile l’azione avverso il silenzio anche rispetto ad atti generali e di programmazione quando il richiedente abbia una posizione differenziata, ma ha escluso nel caso concreto la perdurante inerzia regionale. L’istanza della ricorrente era generica e formulata nel procedimento di accreditamento; tuttavia, la Regione aveva avviato poche settimane dopo un procedimento di rimodulazione della rete ospedaliera, istituito un tavolo tecnico, svolto l’istruttoria e approvato, per quanto di propria competenza, una proposta di riorganizzazione successivamente trasmessa al Ministero della salute. La necessità di adeguare la proposta ai rilievi ministeriali non integrava inerzia, poiché l’approvazione definitiva del complesso atto di programmazione richiedeva l’interazione delle competenze regionali e statali. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nessuna pronuncia sulle spese nei confronti dell’Azienda sanitaria provinciale non costituita.

Norme richiamate

• artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  L’accreditamento istituzionale presuppone non solo il possesso dei requisiti tecnici, ma anche la coerenza dell’attività della struttura con la programmazione regionale dell’offerta sanitaria e con il fabbisogno rilevato.

• art. 5 D.A. n. 724/2022

  Richiamato dalla ricorrente quale parametro della disciplina dell’accreditamento; il motivo è stato ritenuto infondato alla luce della prevalenza della programmazione regionale e dell’assenza di posti letto disponibili.

• D.A. n. 22/2019

  L’atto di programmazione della rete ospedaliera non prevedeva ulteriori posti letto da assegnare a strutture private; tale previsione è stata ritenuta ostativa all’accreditamento richiesto.

• art. 2, comma 4, l.r. n. 5/2009

  Individua il riordino della rete ospedaliera tra gli obiettivi del servizio sanitario regionale.

• art. 15, comma 13, lettera c), d.l. n. 95/2012

  Impone alle Regioni l’adozione di provvedimenti di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, secondo i parametri ministeriali.

• D.M. n. 70/2015

  Definisce i parametri ministeriali di riferimento per il riordino della rete ospedaliera.

• art. 2, commi 1 e 8, d.l. n. 34/2020

  Prevede l’approvazione ministeriale dei piani regionali di riorganizzazione delle terapie intensive e sub-intensive, confermando il carattere multilivello del procedimento di riordino.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di porre a fondamento della decisione i fatti non specificamente contestati; il TAR ha utilizzato tale regola rispetto alle circostanze riferite dall’amministrazione sull’avvio e sullo svolgimento del procedimento di programmazione.

Massime di principio

• L’accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie private non costituisce un diritto derivante dal solo possesso dei requisiti tecnici: l’amministrazione deve verificare anche la funzionalità della struttura rispetto al fabbisogno e alla programmazione regionale dell’offerta sanitaria.
• Nel procedimento di accreditamento, la verifica del fabbisogno e della compatibilità con la programmazione regionale costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa; pertanto, l’assenza di posti letto o di fabbisogno programmato può giustificare il diniego dell’accreditamento, anche se la struttura possiede i requisiti tecnici.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più motivazioni autonome e indipendenti, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere l’atto e rende superfluo l’esame delle censure relative alle altre motivazioni.
• L’azione avverso il silenzio può essere esperita anche in relazione ad atti generali o di programmazione, purché il richiedente dimostri una posizione differenziata rispetto alla generalità dei consociati; resta tuttavia necessario che l’inerzia persista fino al momento della decisione.
• Non sussiste silenzio-inadempimento quando l’amministrazione abbia tempestivamente avviato e sviluppato il procedimento richiesto, abbia concluso la fase di propria competenza e la definizione dell’atto dipenda da ulteriori valutazioni o approvazioni di un’amministrazione diversa, nell’ambito di un procedimento complesso e multilivello.

Come è indicizzato