Cassazione Civile, Ordinanza n. 25653/2026 del 21/09/2026

Esito

La controversia

La concessionaria notificò alla cooperativa tre avvisi di pagamento per TARI relativa agli anni 2017-2019, per complessivi € 160.987,79, con riferimento ad aree e locali portuali detenuti in forza di un contratto di locazione del 6 ottobre 2016. La cooperativa impugnò gli atti davanti alla Commissione tributaria provinciale di Venezia, che accolse il ricorso ritenendo che la gestione dei rifiuti nell’area portuale spettasse in via esclusiva all’Autorità di sistema portuale e che il Comune fosse quindi privo del potere di richiedere la tassa. La Commissione tributaria regionale del Veneto respinse l’appello della concessionaria. Quest’ultima ha proposto ricorso per cassazione con sette motivi: 1) violazione delle norme sul litisconsorzio e sulla chiamata in causa, per non avere esteso il contraddittorio al Comune, ente impositore, e alla Città metropolitana, in relazione anche all’addizionale provinciale; 2) nullità della sentenza per motivazione apparente sulla mancata chiamata della Città metropolitana; 3) violazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, sostenendo che l’avviso bonario non fosse autonomamente impugnabile; 4) violazione della disciplina portuale, assumendo che l’istituzione dell’Autorità portuale non avesse trasferito immediatamente la potestà impositiva e che il trasferimento dipendesse dalla delimitazione delle aree, conclusa solo nel 2019; richiamava inoltre una nota dell’Autorità del 19 dicembre 2022; 5) nullità per motivazione apparente o incomprensibile circa l’operatività dell’Autorità e il riferimento alla linea doganale; 6) nullità per omessa valutazione di documenti e violazione delle regole sulle prove e sull’onere probatorio, a sostegno della persistente potestà comunale; 7) violazione dell’art. 1, comma 642, della legge n. 147/2013, contestando che la mera suscettibilità delle aree di produrre rifiuti fosse sufficiente a fondare la TARI e richiamando le dimensioni degli spazi (mq 43.161 e 3.050, oltre a magazzini e tettoia), la presenza di contenitori, la possibile raccolta porta a porta e il ricorso della cooperativa a operatori terzi per il recupero o riciclo dei rifiuti.

La decisione

La Cassazione ha respinto il ricorso. Ha escluso il litisconsorzio necessario con il Comune, affidatario del servizio di accertamento e riscossione, e con la Città metropolitana: l’addizionale provinciale non è un tributo autonomo, ma una percentuale del tributo comunale, liquidata e iscritta a ruolo dal Comune. Ha confermato che l’avviso di pagamento è impugnabile quando comunica una pretesa tributaria specifica e le relative ragioni fattuali e giuridiche, benché non abbia forma autoritativa e non sia espressamente elencato nell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992. Nel merito, ha ribadito che la gestione dei rifiuti nelle aree portuali compete all’Autorità di sistema portuale, con conseguente esclusione del potere impositivo comunale ai fini della TARI. L’operatività della disciplina non è differita dalla mancata delimitazione delle aree portuali; né è decisivo che il Comune abbia svolto di fatto il servizio o che l’area non risulti inclusa nelle specifiche destinazioni del piano regolatore portuale. La nota dell’Autorità del 2022 è stata ritenuta irrilevante per il procedimento. Il quinto motivo è stato ritenuto infondato e, quanto alla doglianza di insufficienza motivazionale, inammissibile, poiché il semplice difetto di sufficienza non integra un’anomalia motivazionale denunciabile in cassazione; il sesto è stato dichiarato infondato e inammissibile perché mirava a ottenere una rivalutazione del materiale probatorio. Il settimo è stato respinto perché fondato sulla premessa, già disattesa, della persistente potestà impositiva comunale. La concessionaria è stata condannata a rifondere alla cooperativa le spese di cassazione, liquidate in € 8.000 per compensi, oltre spese generali del 15%, € 200 per esborsi e accessori di legge, ed è stato dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  atteso che la potestà impositiva può derivare solo dalla legge (art. 23 Cost.).

  Il potere impositivo deve avere fonte nella legge; non può derivare da un’attività di fatto né essere differito o attribuito sulla base di atti amministrativi.

• artt. 14 e 59 d.lgs. n. 546/1992

  Quanto al Comune, ove lo stesso abbia affidato alla società l’accertamento e la riscossione del tributo, non vi è alcun litisconsorzio necessario con l’ente impositore.

  L’affidamento a un concessionario dell’accertamento e della riscossione non rende necessaria la partecipazione dell’ente impositore al giudizio tributario.

• art. 39 d.lgs. n. 112/1999

  La chiamata in causa può essere autorizzata solo ove vengano denunciate violazioni da parte dell’ente medesimo (Cass. Sez. 5, 28/04/2017, n. 10528, Rv. 644101 – 01), rimanendo in tal caso e comunque in facoltà del contribuente agire indifferentemente nei confronti dell’uno o dell’altro (Sez. 5, Ordinanza n. 27737 del 25/10/2024 (Rv. 672767 – 01).

  La chiamata in causa dell’ente impositore può essere autorizzata quando siano denunciate violazioni a esso imputabili; il contribuente può agire indifferentemente contro l’ente o contro il concessionario.

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  Non sussistono infatti ragioni condivisibili per mutare la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui, in tema di contenzioso tributario, l'elencazione degli atti impugnabili contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 ha natura tassativa, ma, in ragione dei principi costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della P.A., ogni atto adottato dall'ente impositore che porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, con esplicitazione delle concrete ragioni fattuali e giuridiche sulle quali la stessa si fonda, è impugnabile davanti al giudice tributario, senza necessità che si manifesti in forma autoritativa (dovendosi pertanto ritenere immediatamente impugnabile, ad es., anche l'avviso bonario ex art. 36-ter, comma 4, del d.P.R. n. 600 del 1973 vv. Cass. Sez. 5, 23/04/2025, n. 10667, Rv. 674707 – 01, Sez. 5, Ordinanza n. 2144 del 30/01/2020, Rv. 656679 – 01, Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 23469 del 06/10/2017, Rv. 646406 - 01).

  L’elenco degli atti impugnabili è tassativo, ma è immediatamente impugnabile ogni atto che comunichi una pretesa tributaria specifica e le sue ragioni fattuali e giuridiche, anche se non ha forma autoritativa.

• art. 19, commi 3, 5 e 7, d.lgs. n. 504/1992

  Queste ultime si limitano a stabilire la percentuale d’addizionale, all’interno della forbice prevista dal comma 3 del citato art. 19, mentre, ai sensi del comma 5, il tributo è liquidato e iscritto a ruolo dai Comuni contestualmente alla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e con l’osservanza delle relative norme per l’accertamento, il contenzioso, la riscossione e le sanzioni.

  L’addizionale provinciale costituisce una percentuale del tributo comunale: la Provincia determina la percentuale, mentre il Comune liquida e iscrive a ruolo il tributo secondo le regole applicabili alla tassa sui rifiuti.

• art. 6 legge n. 84/1994, come modificato dal d.lgs. n. 169/2016

  Deve pertanto concludersi che la mancata delimitazione di tali aree, nell’annata impositiva in oggetto, non provi che le stesse siano estranee alla potestà impositiva dell’Autorità Portuale.

  La mancata delimitazione amministrativa delle aree portuali non dimostra che esse siano sottratte alla competenza dell’Autorità portuale e non differisce l’operatività della disciplina istitutiva.

• art. 5 legge n. 84/1994

  Ne consegue che, in relazione a tale attività, deve escludersi la competenza dei Comuni e, quindi, il potere impositivo degli stessi ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, irrilevanti essendo, ai fini della sussistenza dell'obbligazione tributaria, da un lato la circostanza che l'ente territoriale abbia svolto di fatto il servizio (giacché il potere impositivo deve trovare la sua fonte necessariamente nella legge e non può rinvenirsi nello svolgimento di una mera attività di fatto da parte di soggetto a cui la legge stessa non assegna la relativa competenza funzionale) e dall'altro la circostanza che l'immobile che si pretende soggetto a tassazione, pur rientrando nell'area portuale, sia tuttavia escluso dalle aree destinate a funzioni portuali e retroportuali e dalle aree di interazione porto-città nell'ambito del piano regolatore di sistema portuale adottato dal Comune ai sensi dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994

  La gestione dei rifiuti nelle aree portuali rientra nella competenza dell’Autorità portuale e comporta l’esclusione del potere impositivo comunale; né lo svolgimento materiale del servizio da parte del Comune né la mancata inclusione dell’immobile in determinate destinazioni del piano regolatore portuale attribuiscono al Comune tale potere.

• artt. 36 e 61 d.lgs. n. 546/1992

  La sentenza ha motivato innanzi tutto sul fatto che non era necessaria l’estensione del contraddittorio all’ente impositore, come peraltro sancito in più occasioni nelle decisioni di questa Corte, e ciò appare più che sufficiente alla motivazione della decisione.

  La motivazione è sufficiente quando espone la ragione decisoria essenziale sulla non necessità di estendere il contraddittorio; non occorre una risposta separata a ogni argomento ulteriore.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  Tale anomalia si esaurisce nella "mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico", nella "motivazione apparente", nel "contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella "motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile", esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di "sufficienza" della motivazione (Cass. Sez. U., 07/04/2014, n. 8053, Rv. 629830 - 01).

  La nullità per vizio di motivazione ricorre solo in presenza di un’anomalia che incida sull’esistenza stessa della motivazione, nelle forme indicate; la mera insufficienza motivazionale non è censurabile come nullità.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La sentenza ha motivato innanzi tutto sul fatto che non era necessaria l’estensione del contraddittorio all’ente impositore, come peraltro sancito in più occasioni nelle decisioni di questa Corte, e ciò appare più che sufficiente alla motivazione della decisione.

  Il giudice può assolvere l’obbligo di motivazione dando conto della ragione decisoria essenziale, senza dover ripercorrere separatamente ogni questione che non incida su tale ragione.

• art. 12 preleggi

  La riformulazione dell'art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., disposta dall'art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall'art. 12 delle preleggi, come riduzione al "minimo costituzionale" del sindacato di legittimità sulla motivazione.

  I canoni interpretativi dell’art. 12 preleggi guidano la lettura del nuovo art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. come limitazione del controllo di legittimità sulla motivazione al minimo costituzionale.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  Pertanto, è denunciabile in cassazione solo l'anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali.

  Il sindacato di legittimità sulla motivazione è limitato alle anomalie che incidono sulla sua esistenza e risultano dal testo della sentenza; non comprende la censura di semplice insufficienza.

• artt. 115 e 116 c.p.c.

  Anche questo motivo è una sostanziale riproposizione dei precedenti sotto il profilo della nullità della sentenza, e in quanto tale deve ritenersi infondato oltre che inammissibile perché costituisce sollecito alla rivalutazione del materiale probatorio.

  La denuncia di violazione delle regole di valutazione delle prove non può essere utilizzata per ottenere in cassazione una nuova valutazione del materiale probatorio.

• art. 2697 c.c.

  Anche questo motivo è una sostanziale riproposizione dei precedenti sotto il profilo della nullità della sentenza, e in quanto tale deve ritenersi infondato oltre che inammissibile perché costituisce sollecito alla rivalutazione del materiale probatorio.

  La censura formulata come violazione dell’onere della prova è inammissibile quando, nella sostanza, sollecita una rivalutazione delle prove senza individuare un effettivo errore nella ripartizione dell’onere.

• art. 1, comma 642, legge n. 147/2013

  Anche questo motivo è infondato. Lo stesso, come i precedenti, si basa sull’errata tesi secondo cui non vi è stata effettiva traslazione della potestà impositiva in capo all’Autorità di sistema portuale sicché, i pur corretti riferimenti ai principi generali operati dalla ricorrente, non appaiono applicabili alla fattispecie secondo gli insegnamenti già richiamati con riferimento al quarto motivo di ricorso.

  La Corte non decide autonomamente la portata dei presupposti TARI invocati, perché la censura è fondata sulla premessa, già respinta, che la potestà impositiva fosse rimasta al Comune.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.

  In caso di rigetto del ricorso, sussistono i presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• Nelle controversie tributarie, l’affidamento a un concessionario dell’accertamento e della riscossione non comporta litisconsorzio necessario con l’ente impositore. La chiamata dell’ente può essere autorizzata quando siano denunciate violazioni a esso imputabili, restando al contribuente la facoltà di agire contro l’ente o contro il concessionario.
• L’addizionale provinciale prevista quale percentuale del tributo comunale non costituisce un tributo autonomo: la Provincia determina la percentuale, mentre la liquidazione e l’iscrizione a ruolo competono al Comune secondo la disciplina del tributo principale.
• È impugnabile davanti al giudice tributario anche un atto non compreso formalmente nell’elenco dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, se porta a conoscenza del contribuente una pretesa tributaria specifica e ne espone le concrete ragioni fattuali e giuridiche, anche senza forma autoritativa.
• La gestione dei rifiuti nelle aree portuali rientra nella competenza dell’Autorità di sistema portuale; per tale attività è escluso il potere impositivo comunale ai fini della tassa sui rifiuti. Il potere impositivo deve trovare fondamento nella legge e non può essere attribuito al Comune dal mero svolgimento materiale del servizio.
• La mancata delimitazione amministrativa delle aree portuali non differisce l’efficacia della disciplina istitutiva dell’Autorità di sistema portuale e non prova che le aree interessate siano estranee alla relativa competenza.
• Il vizio di motivazione denunciabile in cassazione è circoscritto alle anomalie che incidono sull’esistenza stessa della motivazione e risultano dal testo della decisione; la mera insufficienza della motivazione non è sufficiente.
• Le censure sulla valutazione delle prove non possono essere utilizzate per ottenere una nuova ponderazione del materiale probatorio in sede di legittimità.

Come è indicizzato