Sentenza n. 1690/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR Sardegna, deducendo l’erroneità del rigetto della domanda di risarcimento del lucro cessante asseritamente subito nel 2018 per l’applicazione dello sconto tariffario del 20% alle prestazioni specialistiche ambulatoriali. L’appellante ha sostenuto che il danno fosse causalmente riconducibile alla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, poi annullata in parte qua, e non alla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, che aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto il volume delle prestazioni remunerabili. Ha inoltre contestato la rilevanza del tetto di spesa sul piano extracontrattuale, sostenendo che il danno fosse pari alla differenza tra la tariffa piena e quella scontata per le prestazioni erogate. In subordine, ha dedotto di avere assolto l’onere probatorio mediante la produzione di documentazione contabile e ha censurato il mancato ricorso a una consulenza tecnica d’ufficio. Sono stati riproposti anche i rilievi relativi alla colpa dell’amministrazione, che avrebbe applicato lo sconto oltre il periodo previsto dalla legge nonostante il quadro normativo e giurisprudenziale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ritenuto decisivo il difetto del nesso causale tra la D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018 e il danno richiesto. Dopo l’annullamento della clausola relativa allo sconto, la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018 aveva sostituito retroattivamente la disciplina contrattuale per il 2018, mantenendo fermo il tetto di spesa e riducendo il numero di prestazioni remunerabili, in conformità all’art. 11 del contratto e all’art. 8-quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992. Tale deliberazione non era stata impugnata nella parte relativa al mantenimento del tetto; la struttura aveva quindi accettato che la remunerazione massima restasse quella corrispondente al budget assegnato. La domanda di ottenere a titolo risarcitorio la tariffa piena sull’intero volume originario delle prestazioni avrebbe comportato una remunerazione superiore al tetto di spesa, non conseguibile neppure in assenza dello sconto. Il tetto costituiva dunque un fattore causale autonomo, idoneo a impedire il conseguimento del differenziale tariffario richiesto. Il giudice ha precisato che l’eventuale danno immediato e diretto avrebbe potuto consistere, in astratto, nei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni ulteriori necessarie a raggiungere il budget con tariffe ridotte; tuttavia tale danno non era stato dedotto nel petitum originario e non era stato provato. La documentazione prodotta, costituita essenzialmente dalle fatture con volume e importo complessivo delle prestazioni, non dimostrava i maggiori costi. È stata esclusa anche la possibilità di supplire mediante consulenza tecnica d’ufficio o liquidazione equitativa, mancando una compiuta allegazione del danno e un principio di prova. Il giudice ha distinto l’onere di allegazione dei fatti costitutivi del danno dall’onere della loro prova: il primo deve essere assolto con la domanda introduttiva, mentre il secondo opera rispetto a fatti già specificamente dedotti. Gli ulteriori motivi, compreso quello relativo alla colpa dell’amministrazione, sono stati assorbiti in applicazione del principio della ragione più liquida. Spese compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. 296/2006

  sconto applicato alle tariffe della specialistica ambulatoriale

  La misura tariffaria scontata aveva carattere temporaneo e non poteva essere applicata oltre il periodo previsto dalla legge; la sua applicazione al triennio 2018-2020 è stata ritenuta illegittima.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  in caso di incremento ... dei valori unitari delle tariffe regionali ... il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  La disposizione consente di mantenere invariato il tetto di spesa rideterminando in diminuzione il volume massimo delle prestazioni quando aumentano le tariffe unitarie.

• art. 11 dello schema di contratto per l’acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  La clausola contrattuale imponeva la rimodulazione del volume delle prestazioni al fine di preservare il tetto di spesa in caso di incremento delle tariffe.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova di una condotta illecita, del danno ingiusto e del nesso causale; l’illegittimità dell’atto non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del differenziale tariffario richiesto.

• art. 1223 c.c.

  conseguenze immediate e dirette

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette dell’illecito; il tetto di spesa, quale fattore causale autonomo, escludeva la diretta riconducibilità del differenziale tariffario al provvedimento illegittimo.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda deve contenere l’allegazione compiuta dei fatti costitutivi della pretesa, inclusi il danno-evento e il danno-conseguenza.

• art. 163 c.p.c.

  Richiamato insieme all’art. 40 c.p.a. per ribadire l’onere di formulare una domanda introduttiva completa e autosufficiente quanto ai fatti costitutivi del danno.

• art. 2967 c.c.

  L’onere della prova opera rispetto a fatti già compiutamente allegati e non consente al giudice di sostituire d’ufficio la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria.

Massime di principio

• Quando una struttura sanitaria privata opera entro un tetto di spesa invalicabile, l’annullamento di una disposizione che abbia illegittimamente ridotto le tariffe non attribuisce automaticamente il diritto al risarcimento della differenza tra tariffa piena e tariffa scontata per l’intero volume originario delle prestazioni, se tale pretesa comporterebbe una remunerazione superiore al budget assegnato.
• La successiva rideterminazione del volume delle prestazioni, adottata per mantenere invariato il tetto di spesa a seguito dell’aumento delle tariffe unitarie, costituisce una disciplina autonoma del rapporto e può interrompere il nesso causale tra l’illegittima riduzione tariffaria e il differenziale economico richiesto, soprattutto quando non sia stata impugnata nella parte relativa al mantenimento del tetto.
• In una domanda risarcitoria da attività amministrativa, il ricorrente deve allegare e qualificare già nell’atto introduttivo il danno-evento, il danno-conseguenza e il criterio di quantificazione; la prova successiva può riguardare soltanto fatti già compiutamente dedotti.
• Il giudice amministrativo non può sostituire d’ufficio la pretesa risarcitoria proposta con una diversa domanda relativa a un danno astrattamente risarcibile, né può disporre consulenza tecnica o liquidazione equitativa in assenza di una compiuta allegazione e di un principio di prova sull’an del danno.
• In presenza di una tariffa illegittimamente ridotta, l’eventuale danno immediato e diretto può consistere nei maggiori costi sostenuti per erogare prestazioni ulteriori necessarie a raggiungere il budget; tale danno deve però essere specificamente dedotto e provato, anche mediante documentazione idonea a individuare le prestazioni eccedenti e i relativi costi.
• L’accertamento dell’illegittimità dell’attività amministrativa non è sufficiente, da solo, a fondare il risarcimento: devono essere dimostrati anche il nesso causale tra condotta e pregiudizio concretamente richiesto e l’effettiva lesione patrimoniale.

Come è indicizzato