Sentenza n. 513/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un'unità adibita dal 2003 alla somministrazione itinerante di cibi e bevande lungo le spiagge del lago, ha impugnato l'ordinanza sindacale adottata il 5 agosto 2022 per la sicurezza e l'incolumità dei bagnanti. Ha dedotto, anzitutto, l'incompetenza del Sindaco e la violazione della disciplina interregionale della navigazione lacuale, sostenendo che il divieto incidesse stabilmente sulla navigazione entro la fascia dei 300 metri dalla riva e che l'attività di somministrazione itinerante fosse libera, salvo il rispetto dei requisiti igienico-sanitari. Ha inoltre dedotto manifesta illogicità, contraddittorietà e violazione del principio di eguaglianza, assumendo che, se il rischio derivava dall'avvicinamento dei natanti alla battigia, avrebbe dovuto essere vietato il transito e non il commercio; il divieto avrebbe poi colpito sostanzialmente l'unica attività presente nel bacino, assumendo carattere discriminatorio. Infine, ha contestato l'erronea rappresentazione dei fatti, il difetto di istruttoria e motivazione e l'insussistenza dei presupposti dell'art. 54 del d.lgs. 267/2000. In via preliminare, il TAR ha esaminato d'ufficio la possibile sopravvenuta carenza di interesse, poiché il Comune aveva affermato che l'ordinanza aveva esaurito i propri effetti con la stagione balneare 2022 e non era stata reiterata.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente l'interesse alla decisione, poiché il testo dell'ordinanza non prevedeva un termine finale espresso né delimitava temporalmente la propria efficacia. La mera dichiarazione dell'Amministrazione di non averne più preteso l'osservanza o di non averla reiterata non è sufficiente a escludere l'efficacia dell'atto, che conserva i propri effetti tipici finché non sia ritirato o superato da una nuova determinazione. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il potere esercitato è stato ricondotto agli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000: l'ordinanza non ha modificato in modo permanente la disciplina generale della navigazione lacuale, ma ha adottato una misura specifica, atipica e funzionale a fronteggiare una situazione contingente di pericolo per l'incolumità pubblica. Il divieto riguardava soltanto una modalità di esercizio dell'attività commerciale, in una fascia spaziale delimitata, e non la navigazione in quanto tale. Le segnalazioni di bagnanti e turisti, unite agli accertamenti di polizia giudiziaria sui natanti che raggiungevano la spiaggia con i motori inseriti, sono state ritenute sufficienti a dimostrare un pericolo concreto e attuale e a integrare un'istruttoria e una motivazione adeguate. Il TAR ha escluso l'invasione delle competenze ordinarie sulla navigazione, poiché la misura non introduceva una disciplina generale e astratta, ma mirava a rimuovere temporaneamente una situazione emergenziale. Ha ritenuto la misura proporzionata e ragionevole, quale mezzo meno restrittivo per eliminare la causa del pericolo senza imporre un generale divieto di navigazione. È stato escluso anche il carattere discriminatorio, in quanto il divieto era formulato in termini generali e la sua incidenza sostanzialmente esclusiva sulla ricorrente dipendeva dall'unicità fattuale del servizio. La mancata indicazione di un termine finale espresso non è stata ritenuta viziante, poiché la durata era implicitamente collegata alla permanenza delle condizioni emergenziali e l'Amministrazione poteva rivalutare in ogni momento la necessità della misura. Spese di lite integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Le ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco possono essere adottate per fronteggiare emergenze e gravi pericoli per l'incolumità pubblica, quando la situazione sia concreta, attuale, eccezionale e non fronteggiabile tempestivamente con i normali strumenti tipici dell'ordinamento.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio, nella specie la possibile improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• Un'ordinanza contingibile e urgente che vieti, in un'area delimitata, una specifica modalità di esercizio di un'attività commerciale per prevenire un pericolo concreto e attuale non invade la competenza ordinaria relativa alla disciplina generale del settore, se non introduce una regolazione generale e permanente ma si limita a rimuovere una situazione emergenziale.
• L'esercizio del potere extra ordinem sindacale richiede un pericolo effettivo, attuale e concreto, un'istruttoria adeguata e una motivazione idonea a collegare le circostanze accertate alla misura adottata; il quadro probatorio può essere costituito da segnalazioni attendibili corroborate da successivi riscontri degli organi di vigilanza.
• La contingibilità e l'urgenza sussistono quando il pericolo non può essere fronteggiato con la necessaria tempestività mediante provvedimenti tipici adottati all'esito di procedimenti articolati o mediante controlli repressivi episodici e non risolutivi.
• La misura contingibile e urgente è legittima se risulta proporzionata e ragionevole, individuando il mezzo meno restrittivo idoneo a eliminare la causa del pericolo senza imporre limitazioni più ampie, come un generale divieto dell'attività o del settore interessato.
• Un divieto formulato in termini generali non assume carattere discriminatorio per il solo fatto di incidere in concreto soprattutto o esclusivamente su un unico operatore, quando tale effetto dipenda dall'unicità fattuale dell'attività presente nell'area e non da una selezione nominativa del destinatario.
• La mancata indicazione di un termine finale espresso non rende necessariamente illegittima un'ordinanza emergenziale quando la sua durata sia implicitamente collegata alla permanenza delle condizioni di pericolo che ne hanno giustificato l'adozione; tuttavia, in assenza di un termine testuale, l'interesse a impugnare permane finché l'atto non sia ritirato o superato da una nuova determinazione.

Come è indicizzato