Cassazione Civile, Ordinanza n. 26829/2024 del 16/10/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’ingiunzione di pagamento di un indennizzo, determinato ai sensi dell’art. 1, comma 257, della l. n. 296/2006, relativa al periodo 1.1.2002-31.12.2007 per l’occupazione di un’area demaniale marittima in relazione a un manufatto adibito a residenza estiva/cabina balneare. Il ricorrente sosteneva di aver operato in presenza di precedenti titoli e autorizzazioni: una concessione originaria rilasciata nel 1999, una successiva autorizzazione postuma del 2004 e un atto comunale del 2005 di subingresso. Chiedeva l’annullamento dell’ingiunzione o, in subordine, la riduzione dell’indennizzo, assumendo che la norma del 2006 non potesse applicarsi retroattivamente al periodo anteriore alla sua entrata in vigore. In cassazione ha articolato quattro motivi: 1) violazione dell’art. 345 c.p.c. per l’inammissibilità di un documento sopravvenuto prodotto in appello, che avrebbe dimostrato la carenza di legittimazione sostanziale del Comune; 2) violazione della disciplina sul condono edilizio, sostenendo che la presenza del manufatto su suolo demaniale non escludesse la sanatoria e che la domanda di condono sospendesse i procedimenti repressivi; 3) violazione dell’art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, perché il presupposto applicativo della norma non sarebbe stato integrato, essendovi un titolo autorizzativo; 4) violazione della stessa disposizione e dei principi di irretroattività delle norme sanzionatorie, con richiamo alla l. n. 212/2000 e alla l. n. 689/1981, per l’applicazione del nuovo criterio di quantificazione dell’indennizzo a periodi antecedenti il 2007.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, osservando che nel giudizio di appello, per effetto dell’art. 345 c.p.c. come novellato, la produzione di nuovi documenti è preclusa; inoltre, la questione della titolarità sostanziale del potere in capo all’ente locale non era stata tempestivamente contestata ed era comunque irrilevante il documento sopravvenuto invocato. Ha respinto congiuntamente il secondo e il terzo motivo, condividendo la ricostruzione della Corte territoriale secondo cui il manufatto era abusivo e non sanabile: la costruzione su area demaniale non è suscettibile di condono, perché opera il principio di accessione ex art. 934 c.c., richiamato dalla giurisprudenza di legittimità. Ha poi respinto il quarto motivo sulla base della sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2024, che ha ritenuto non fondata la questione di legittimità del secondo periodo dell’art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, qualificandolo come norma innovativa ma retroattivamente applicabile in modo ragionevole alle ipotesi più gravi di occupazione abusiva di aree demaniali marittime con opere inamovibili prive di titolo o con titolo incompatibile. Il ricorrente è stato condannato alle spese e al versamento dell’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 345 c.p.c.

  Nel giudizio di appello, dopo la riforma applicabile al caso, è preclusa l’ammissione di nuovi mezzi di prova, senza rilievo dell’indispensabilità, salvo che la parte dimostri di non aver potuto produrli in primo grado per causa non imputabile.

• art. 281-sexies c.p.c.

  La decisione della Corte di merito è stata resa all’esito di udienza trattata nelle forme semplificate previste dalla norma; la declaratoria di inammissibilità del documento era stata operata in quel contesto.

• art. 183, comma 6, c.p.c.

  Le contestazioni sulla titolarità sostanziale del rapporto devono essere proposte tempestivamente entro le preclusioni assertive e di merito.

• art. 934 c.c.

  Le costruzioni realizzate su terreno demaniale appartengono al suolo per accessione e non sono suscettibili di sanatoria come manufatti autonomi.

• art. 8 D.L. 5 ottobre 1993, n. 400

  La disposizione disciplina gli indennizzi per utilizzazione senza titolo o difforme dei beni demaniali marittimi; il criterio di calcolo è stato poi inciso dalla legge finanziaria 2007.

• art. 1, comma 257, L. 27 dicembre 2006, n. 296

  La norma chiarisce che per la mera occupazione si applicano i criteri dell’art. 8 del D.L. n. 400/1993, mentre per le occupazioni con opere inamovibili prive di titolo o con titolo incompatibile l’indennizzo va commisurato ai valori di mercato, con applicazione retroattiva ritenuta legittima dalla Corte costituzionale.

• art. 32 L. 28 febbraio 1985, n. 47

  Richiamato dalla parte ricorrente a sostegno della sanabilità degli abusi; la Corte non ne ha condiviso l’applicazione al caso di specie.

• art. 33 L. 28 febbraio 1985, n. 47

  La Corte d’appello lo ha evocato per escludere la sanatoria delle opere, ritenendo ostativo il vincolo derivante dalla demanialità e dal principio di accessione.

• art. 38 L. 28 febbraio 1985, n. 47

  La parte ricorrente lo ha richiamato per sostenere la sospensione dei procedimenti repressivi durante la pendenza della domanda di condono.

• art. 3 L. 27 luglio 2000, n. 212

  Invocato dal ricorrente per sostenere il divieto di retroattività di previsioni sanzionatorie in ambito tributario, ove l’indennizzo fosse qualificato come tributo.

• art. 1 L. 24 novembre 1981, n. 689

  Invocato dal ricorrente per affermare il divieto di retroattività delle sanzioni amministrative.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  È stato disposto il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ricorrendone i presupposti processuali.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115 del 2002

  È il parametro per l’ulteriore contributo unificato dovuto in caso di rigetto del ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Nel giudizio di appello, la produzione di nuovi documenti è soggetta alla disciplina preclusiva dell’art. 345 c.p.c.; la parte non può introdurre tardivamente nuove questioni di fatto o di legittimazione sostanziale se non le ha tempestivamente dedotte nei gradi precedenti.
• La titolarità attiva o passiva del rapporto sostanziale è un elemento costitutivo della domanda, ma la sua contestazione deve essere svolta entro le preclusioni processuali; se la controparte la riconosce o non la contesta tempestivamente, la questione può ritenersi non più controversa.
• Le opere inamovibili realizzate su area demaniale marittima senza valido titolo, o con titolo incompatibile con la destinazione del bene, integrano occupazione abusiva e non sono sanabili come manufatti autonomi, operando il principio di accessione al suolo demaniale.
• L’istanza di condono o un’autorizzazione successiva non sono, di per sé, idonee a sanare la realizzazione di opere inamovibili su area demaniale quando manchi un titolo abilitativo coerente con la destinazione del bene.
• L’art. 1, comma 257, secondo periodo, della l. n. 296/2006 si applica alle occupazioni demaniali marittime più gravi, caratterizzate da opere inamovibili abusive, e consente la commisurazione dell’indennizzo ai valori di mercato; la sua efficacia retroattiva è stata ritenuta costituzionalmente legittima in quanto espressione di una scelta non irragionevole del legislatore.

Come è indicizzato