Sentenza n. 1758/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto ricorso per ottemperanza al decreto del Presidente della Repubblica n. 251/A del 9 aprile 2025, formatosi sul parere del Consiglio di Stato n. 1411 del 18 novembre 2024, che aveva accolto il ricorso straordinario limitatamente alla censura relativa al mancato coinvolgimento dei revisori esterni nella valutazione dei progetti PRIN. Il Ministero, in esecuzione del decreto presidenziale, ha adottato il decreto direttoriale n. 1032 del 5 agosto 2025, rivalutando il progetto della ricorrente e quelli di dieci candidati controinteressati, ma confermando il mancato finanziamento del progetto della ricorrente. La ricorrente ha dedotto quattro profili di violazione o elusione del giudicato: in primo luogo, ha sostenuto che avrebbe dovuto essere rivalutata l'intera platea dei 383 progetti presentati per il settore PE7, e non soltanto il proprio progetto e quelli dei dieci candidati evocati nel precedente giudizio; in secondo luogo, ha affermato che anche nella riedizione del procedimento il Ministero non avrebbe effettivamente utilizzato i revisori esterni; in terzo luogo, ha lamentato l'assenza di verbalizzazioni intermedie dell'attività del Comitato di valutazione e dei revisori, nonché la mancata documentazione delle astensioni per asserite incompatibilità; in quarto luogo, ha sostenuto che la rivalutazione avrebbe dovuto essere affidata a un Comitato di valutazione composto da persone diverse, richiamando l'asserita erroneità del punteggio attribuito e la presunta carenza di competenza specifica di un componente. In via preliminare, il Ministero ha chiesto la conversione al rito speciale applicabile alle controversie PNRR e l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei ministri.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente il ricorso per ottemperanza. In via preliminare, ha escluso la necessità di conversione del rito, rilevando che il giudizio di ottemperanza è già soggetto al rito camerale con termini dimidiati e risulta quindi coerente con il regime processuale previsto per le controversie relative a procedure finanziate con risorse PNRR. Ha inoltre escluso la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze, poiché l'amministrazione centrale titolare dell'intervento PNRR era il Ministero dell'Università e della Ricerca. Quanto al primo motivo, il Collegio ha interpretato il giudicato sulla base della sequenza petitum, causa petendi, motivi e decisum, osservando che nel precedente giudizio la ricorrente aveva chiesto l'annullamento della graduatoria soltanto per quanto di proprio interesse e aveva evocato soltanto dieci candidati. Pertanto, il Ministero era tenuto a rivalutare esclusivamente il progetto della ricorrente e quelli dei dieci candidati indicati nel ricorso straordinario, non tutti i 383 progetti del settore PE7. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che il decreto direttoriale del 3 giugno 2025, il verbale di insediamento del 5 giugno 2025 e il verbale finale del 28 luglio 2025 attestavano il coinvolgimento di tre revisori esterni anonimi per ciascun progetto, secondo le modalità previste dal bando. Tali verbali, formati da pubblici ufficiali, facevano fede fino a querela di falso, mai proposta dalla ricorrente. Quanto al terzo motivo, il giudicato non aveva imposto la redazione di specifici verbali intermedi, ma aveva censurato sostanzialmente l'omesso coinvolgimento dei revisori esterni. Poiché tale coinvolgimento era stato attestato e l'Evaluation Summary Report consentiva di conoscere i giudizi numerici e discorsivi dei revisori, l'assenza di ulteriori verbali intermedi non integrava violazione o elusione del giudicato. In ogni caso, il vizio formale non avrebbe determinato l'annullamento in mancanza di prova della sua incidenza sostanziale sull'esito, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Quanto al quarto motivo, il decreto presidenziale non aveva imposto la sostituzione dei componenti del Comitato di valutazione. Era quindi legittimo che la rivalutazione fosse svolta dal medesimo Comitato. Eventuali autonomi vizi della nuova valutazione, quali l'erroneità del punteggio o l'incompetenza di un componente, avrebbero dovuto essere dedotti con un autonomo ricorso di annullamento e non potevano essere introdotti nel giudizio di ottemperanza come asserita violazione di un comando mai contenuto nel giudicato. Sono state respinte anche le domande di nullità o annullamento e di risarcimento del danno per mancata esecuzione del giudicato. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 12-bis, commi 3 e 4, d.l. n. 68/2022

  “si applicano, in ogni caso, gli articoli 119, comma 2, e 120, comma 9, del codice del processo amministrativo”; “sono parti necessarie dei giudizi disciplinati dal presente articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR”

  Il giudizio relativo alla procedura PNRR è soggetto al regime processuale speciale, ma non occorre una conversione quando il giudizio di ottemperanza è già trattato con rito camerale e termini dimidiati. È parte necessaria l'amministrazione centrale titolare dell'intervento PNRR, individuata nel caso concreto nel Ministero dell'Università e della Ricerca.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  “rito camerale dimidiato”

  La dimidiazione dei termini propria dei giudizi camerali rende il rito di ottemperanza già coerente con il regime processuale previsto per le controversie PNRR.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  “tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati”

  La disposizione, richiamata dall'art. 12-bis d.l. n. 68/2022, conferma il regime di dimidiazione dei termini applicabile alle controversie PNRR, salve le eccezioni previste dalla legge.

• art. 34, comma 1, c.p.a.

  “l'accoglimento della domanda non può mai andare oltre i limiti della domanda”

  Il giudicato deve essere eseguito entro i limiti oggettivi della domanda proposta nel giudizio di cognizione; l'amministrazione non è tenuta a rinnovare la valutazione di soggetti o posizioni non compresi nell'originaria domanda.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato concorre a delimitare il contenuto del comando giudiziale e, conseguentemente, l'obbligo di ottemperanza.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mera omissione di verbalizzazioni intermedie non determina l'annullamento se non è dimostrata l'incidenza sostanziale del vizio sul contenuto dispositivo dell'atto.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per ottenere la fissazione di una somma dovuta in caso di ulteriori violazioni o ritardi nell'esecuzione, ma la domanda è stata respinta per l'insussistenza di violazione o elusione del giudicato.

• art. 28, comma 2-quater, d.l. n. 50/2022, convertito dalla l. n. 91/2022

  Nel giudizio presupposto è stata interpretata nel senso che la disciplina sopravvenuta incideva sul numero massimo dei revisori, senza consentire di escluderne l'effettivo coinvolgimento nella valutazione dei progetti.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, la verifica della corretta esecuzione del giudicato richiede l'interpretazione del comando giudiziale sulla base della sequenza petitum, causa petendi, motivi e decisum; l'amministrazione deve conformarsi soltanto al contenuto effettivamente deciso e non a pretese ulteriori non comprese nella domanda originaria.
• Quando il giudizio di cognizione abbia delimitato l'annullamento a determinati concorrenti o posizioni individuali, il giudicato non impone necessariamente la rinnovazione dell'intera procedura nei confronti di tutti i partecipanti, anche se il vizio accertato abbia carattere procedimentale.
• L'attestazione contenuta nei verbali redatti da pubblici ufficiali circa lo svolgimento delle attività amministrative, inclusa la partecipazione dei revisori esterni, è fidefacente fino a querela di falso e non può essere superata da mere contestazioni prive di specifica prova contraria.
• L'ottemperanza impone l'eliminazione del vizio sostanziale accertato dal giudicato, ma non richiede la riproduzione di ogni modalità formale non espressamente prescritta dal comando giudiziale, come la redazione di verbali intermedi, se l'attività prescritta risulta comunque effettivamente svolta e documentata.
• Nel giudizio di ottemperanza non possono essere introdotti, sotto la veste della violazione o elusione del giudicato, autonomi vizi dell'atto adottato in riedizione del potere che non derivino dal comando giudiziale; tali vizi devono essere fatti valere con autonoma azione di annullamento.
• La riedizione del potere non impone la sostituzione dei componenti dell'organo valutativo quando il giudicato non abbia prescritto una diversa composizione; l'amministrazione può utilizzare il medesimo organo, salvo che il giudicato contenga uno specifico vincolo contrario.

Come è indicizzato