Sentenza n. 13752/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il GSE ha rigettato il progetto a consuntivo relativo a un intervento di efficientamento dell'illuminazione, chiedendone l'annullamento, l'accertamento del diritto all'approvazione del progetto e l'adozione delle misure conseguenti, anche in forma specifica. Con il ricorso introduttivo ha dedotto, tra l'altro, la violazione dell'allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017, degli artt. 3 e 18 della l. 241/1990, della disciplina sui contratti pubblici, delle norme tecniche UNI EN 12464 e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, leale collaborazione e buon andamento, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, falsità dei presupposti, illogicità e perplessità della motivazione. In particolare, ha contestato il rilievo del GSE relativo alla mancata produzione dei dati reali di consumo ante intervento per almeno dodici mesi, con frequenza almeno giornaliera, sostenendo che il d.m. 11 gennaio 2017 consentirebbe l'utilizzo di misurazioni più brevi ove dimostrata la loro rappresentatività. Ha inoltre contestato la richiesta di una descrizione dettagliata del programma di misura dell'illuminamento e l'indicazione planimetrica dei punti di misura, affermando di avere applicato la norma UNI EN 12464-1. Con i motivi aggiunti ha dedotto la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, come modificato dall'art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, sostenendo l'applicabilità della disciplina sopravvenuta al procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittimo il rilievo relativo all'assenza di dati reali sui consumi ante intervento. L'allegato 1, paragrafo 1.3, del d.m. 11 gennaio 2017 richiede, come regola generale, misurazioni relative ad almeno dodici mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza almeno giornaliera. Una durata o frequenza inferiore è ammessa soltanto se il proponente dimostra la rappresentatività delle misure oppure se la documentazione tecnica o le misure disponibili dimostrano che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento, consentendo in tale ipotesi l'opzione per il consumo di riferimento. Non è quindi sufficiente un calcolo teorico fondato sulla potenza nominale delle lampade sostituite e sulle ore di funzionamento, salvo il caso specifico previsto dalla disciplina. Poiché la ricorrente non aveva trasmesso dati reali e non ricorrevano le condizioni derogatorie, la motivazione del diniego è stata ritenuta corretta. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la richiesta del GSE di una planimetria con l'indicazione dei punti di misura e di una descrizione dettagliata del programma di misurazione dell'illuminamento. Tale documentazione era necessaria per individuare i punti campione e consentire i successivi controlli sul mantenimento dei livelli di illuminamento durante la vita utile del progetto. Il GSE dispone, nell'attività di verifica degli incentivi, di discrezionalità tecnica per richiedere la documentazione più idonea a comprovare il rispetto dei requisiti, non essendo prevista una documentazione tassativa; la ricorrente non aveva dimostrato la ridondanza o inutilità delle richieste istruttorie. Il Collegio ha ritenuto assorbiti gli ulteriori motivi, poiché l'atto era plurimotivato e la permanenza di autonome ragioni di diniego rendeva inutile il loro esame, procedendo comunque, a ulteriore conferma, all'esame della censura sulla documentazione tecnica. Ha infine escluso l'applicabilità dell'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020: la disposizione riguarda i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di procedimenti pendenti o non definiti con giudicato, non i provvedimenti di rigetto di un progetto a consuntivo. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• allegato 1, paragrafo 1.3, d.m. 11 gennaio 2017

  ai fini della determinazione del consumo di baseline [...] il proponente dovrà considerare le misure dei consumi e delle variabili operative relative ad un periodo almeno pari a 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza di campionamento almeno giornaliera

  La misurazione reale dei consumi per almeno dodici mesi e con frequenza almeno giornaliera costituisce il criterio generale per determinare il consumo di baseline. Periodi o frequenze inferiori sono ammessi solo alle condizioni espressamente previste dalla disposizione; il calcolo teorico basato sulle schede tecniche è utilizzabile esclusivamente nel caso specifico in cui risulti che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione invocata dalla ricorrente non è stata ritenuta applicabile, poiché la controversia riguardava il rigetto di un progetto a consuntivo e non un procedimento di annullamento d'ufficio.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina sulle conseguenze delle violazioni in materia di incentivi, come modificata dall'art. 56 d.l. 76/2020, non è stata applicata al provvedimento di rigetto oggetto del giudizio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato

  L'ambito temporale e oggettivo della disciplina comprende i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi nei procedimenti indicati dalla norma, ma non i provvedimenti di rigetto di progetti a consuntivo.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna dell'amministrazione all'adozione delle misure conseguenti è stata proposta unitamente alla domanda di annullamento, ma è stata respinta in quanto il diniego è stato ritenuto legittimo.

• art. 2058 c.c.

  La richiesta di risarcimento in forma specifica è stata respinta quale domanda conseguente alla contestazione del provvedimento, rimasta infondata.

Massime di principio

• Per la determinazione del consumo di baseline ai fini dell'accesso agli incentivi di efficienza energetica, il proponente deve acquisire, come regola generale, misure reali dei consumi e delle variabili operative relative ad almeno i dodici mesi precedenti l'intervento, con frequenza di campionamento almeno giornaliera.
• La deroga al periodo o alla frequenza ordinaria di misurazione è ammessa soltanto quando il proponente dimostri la rappresentatività delle misure rispetto ai consumi annuali o quando la documentazione tecnica o le misure disponibili dimostrino che il consumo ex ante è superiore a quello di riferimento; non è sufficiente un calcolo teorico fondato sulla sola potenza nominale degli apparecchi e sulle ore di funzionamento.
• Il GSE, nell'esercizio dei poteri di verifica dell'ammissibilità agli incentivi, può richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa dal proponente quando essa sia necessaria a comprovare i requisiti dell'intervento e a consentire i controlli successivi, disponendo della necessaria discrezionalità tecnica nella scelta degli strumenti istruttori.
• La richiesta di una planimetria con l'indicazione dei punti campione e di una descrizione dettagliata del programma di misura è legittima quando serve a rendere verificabili i livelli di illuminamento e il loro mantenimento durante la vita utile del progetto.
• La disciplina sopravvenuta prevista dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, riferita ai procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi nei procedimenti indicati dalla legge, non si estende ai provvedimenti di semplice rigetto di un progetto a consuntivo.

Come è indicizzato