Cassazione Civile, Ordinanza n. 09960/2024 del 12/04/2024

Esito

La controversia

La controversia trae origine dall’azione risarcitoria proposta da una società proprietaria di un terreno contro il Comune, per l’asserito illecito rifiuto di stipulare la convenzione di lottizzazione relativa a un piano già approvato dal consiglio comunale. Dopo una lunga vicenda processuale, in cui era già stato accertato con giudicato l’an della responsabilità del Comune per mancata stipula senza legittimo esercizio di autotutela, il giudizio in Cassazione verteva solo sul quantum del risarcimento. La società ricorrente censurava la sentenza d’appello che aveva escluso ogni danno risarcibile: con il primo motivo sosteneva che il pregiudizio non poteva essere limitato alle sole spese sostenute, ma doveva comprendere la perdita dell’effettiva facoltà edificatoria e la vanificazione dell’investimento; con il secondo motivo lamentava il mancato ricorso alle presunzioni per provare il lucro cessante; con il terzo motivo contestava l’esclusione del danno emergente parametrato al prezzo di acquisto dei terreni, rilevando che senza convenzione non era possibile edificare e che la prova gravava sul Comune; con il quarto motivo rivendicava come autonoma voce di danno anche la spesa per la progettazione del piano di lottizzazione, sostenendo che la nozione di perdita subita includa anche l’obbligazione di pagamento e non solo l’esborso già effettuato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto corretto l’inquadramento del pregiudizio come lesione dell’interesse negativo, analogamente a quanto avviene nella rottura ingiustificata delle trattative, poiché la stipula della convenzione di lottizzazione non era un atto dovuto e il danno risarcibile riguardava l’affidamento frustrato e l’inutile coinvolgimento in un’operazione poi rimasta senza esito. Ha inoltre dichiarato inammissibile il motivo sulle presunzioni per difetto di interesse, avendo già tenuto ferma la ratio principale, e comunque per mancanza di un espresso rifiuto del giudice di merito di applicare il ragionamento presuntivo. Quanto al danno emergente parametrato al prezzo di acquisto del terreno, ha ritenuto non superata la ratio secondo cui il bene avrebbe mantenuto valore e la società non aveva tempestivamente dedotto l’inesistenza di ulteriori iniziative imprenditoriali analoghe. Infine, ha escluso la risarcibilità della spesa di progettazione, rilevando sia la mancata prova dell’effettivo esborso o dell’obbligazione di pagamento, sia il limite per cui la consulenza tecnica non può supplire all’onere probatorio della parte. Le spese di legittimità sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda, mentre è stato posto a carico della ricorrente l’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È richiamato come norma processuale per denunciare in cassazione la violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 360, comma 1, nn. 3 e 4, c.p.c.

  È richiamato come norma processuale per denunciare violazioni di legge e vizi motivazionali o processuali.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro delle norme sul risarcimento, ma la Corte non lo ritiene decisivo ai fini della qualificazione del danno.

• art. 1223 c.c.

  È la norma di riferimento per individuare danno emergente e lucro cessante; la Corte ribadisce che il risarcimento va parametrato all’interesse negativo e che la "perdita subita" può includere anche obbligazioni di pagamento, ma nel caso concreto mancava prova dell’obbligazione stessa.

• art. 1225 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro generale del danno risarcibile.

• art. 1226 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della liquidazione equitativa del danno.

• art. 1337 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura precontrattuale della responsabilità e la risarcibilità dell’interesse negativo.

• art. 1338 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel medesimo contesto della responsabilità precontrattuale.

• art. 2043 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente e dalla Corte come base della responsabilità aquiliana per il comportamento illecito dell’amministrazione.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato quale norma di rinvio ai criteri di liquidazione del danno aquiliano.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela giurisdizionale effettiva.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente per il dovere di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

• art. 111 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al giusto processo.

• art. 113 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 42 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela della proprietà e dell’iniziativa economica sul bene.

• art. 6 CEDU

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro delle garanzie processuali e della tutela effettiva.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla tutela del diritto di proprietà e del valore economico del bene.

• art. 2727 c.c.

  Richiamato nel tema delle presunzioni semplici; la Corte ricorda che il mancato ricorso alla presunzione può integrare vizio di falsa applicazione solo se vi è un espresso e motivato rifiuto di utilizzarla.

• art. 2729 c.c.

  La Corte richiama i requisiti di gravità, precisione e concordanza e afferma che, nel caso concreto, la censura non era ammissibile perché la sentenza impugnata non aveva espresso un rifiuto motivato del ragionamento presuntivo.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato con riferimento all’onere della prova e alla vicinanza della prova; la Corte ribadisce che la consulenza tecnica non può essere usata per sollevare la parte dall’onere probatorio.

• art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Richiamato dalla ricorrente per affermare che l’edificazione è subordinata alla stipula della convenzione di lottizzazione e alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

• art. 8, comma 6, l. 2 ottobre 1967, n. 765

  Richiamato dalla ricorrente come modifica della disciplina urbanistica sulla subordinazione dell’edificazione alla convenzione e alle opere di urbanizzazione.

• art. 14, comma 5, l.r. Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che, nella disciplina regionale siciliana, la convenzione deve prevedere e garantire la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato dalla Corte per indicare i poteri di revoca in autotutela che il Comune avrebbe dovuto eventualmente esercitare per giustificare il ripensamento.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato dalla Corte per indicare i poteri di annullamento d’ufficio in autotutela che avrebbero potuto legittimare il venir meno dell’approvazione del piano.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente per denunciare asserita mancanza o apparenza di motivazione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per la trattazione camerale del ricorso.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Applicato per la compensazione integrale delle spese di legittimità per giusti motivi, legati alla peculiarità della vicenda e all’assenza di precedenti.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Richiamato per l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Quando il privato subisce il rifiuto ingiustificato della pubblica amministrazione di stipulare una convenzione collegata a un piano già approvato, il danno risarcibile può essere ricondotto alla lesione dell’interesse negativo, non alla pretesa utilità finale dell’operazione, se la stipula non era un atto dovuto.
• La responsabilità per il comportamento della P.A. che frustri un’aspettativa qualificata può essere letta in analogia con la rottura ingiustificata delle trattative: il risarcimento copre il pregiudizio dell’inutile affidamento, non il risultato economico che il privato sperava di conseguire.
• In cassazione, la censura relativa al mancato uso di presunzioni è ammissibile solo se la sentenza di merito contenga un espresso e motivato rifiuto di applicarle; in difetto, la doglianza non colpisce una reale ratio decidendi.
• Le rationes decidendi autonome e sufficienti da sole a sorreggere la decisione, se una resta intatta, rendono inammissibili per difetto di interesse le censure rivolte alle altre.
• Ai fini del danno emergente, la "perdita subita" non coincide necessariamente con il solo esborso già materialmente eseguito, ma può comprendere anche un’obbligazione di pagamento; tuttavia l’esistenza di tale obbligazione deve essere provata dalla parte.
• La consulenza tecnica d’ufficio, anche se percipiente, non può essere utilizzata per sostituire la prova che la parte è tenuta a fornire dei fatti costitutivi del proprio diritto al risarcimento.
• Se il bene rimasto in proprietà del danneggiato conserva una sua autonoma attitudine economica e non è dimostrata la definitiva vanificazione dell’investimento, può escludersi il danno emergente parametrato al prezzo di acquisto del bene.

Come è indicizzato