Cassazione Civile, Ordinanza n. 05538/2025 del 02/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale di accertamento e contestazione con cui la Provincia aveva contestato a una società concessionaria autostradale l’occupazione, senza titolo concessorio provinciale e senza pagamento del relativo canone COSAP per l’anno 2013, di uno spazio sovrastante una strada provinciale mediante un pontone autostradale. La Provincia aveva qualificato la condotta come violazione dell’art. 63, comma 2, lett. g-bis, del d.lgs. 446/1997 e dell’art. 50 del regolamento provinciale COSAP, ritenendo conseguibili una sanzione pecuniaria e misure ripristinatorie. Il TAR aveva inizialmente declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario; il Consiglio di Stato, in una prima sentenza, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa e rimesso la causa al primo giudice. Nel giudizio di merito riassunto, il TAR aveva rigettato il ricorso della società; il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 10015/2023, aveva poi accolto l’appello principale della società, annullando il verbale e affermando che l’occupazione tramite infrastruttura assentita con concessione statale esulava dal regime COSAP degli enti locali e che non era dovuto alcun canone o corrispettivo. La Provincia ha quindi proposto ricorso per cassazione con tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse solo una sanzione amministrativa pecuniaria e quindi spettasse al giudice ordinario; 2) difetto di giurisdizione anche perché la misura di rimozione sarebbe accessoria e non applicabile al caso di specie; 3) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di canoni COSAP e eccesso di potere giurisdizionale, per avere il Consiglio di Stato affermato la non debenza di canoni/corrispettivi e introdotto, secondo la ricorrente, un’esenzione non prevista dall’ordinamento. La società controricorrente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardività, poiché la prima sentenza del Consiglio di Stato sulla giurisdizione era immediatamente impugnabile e non era stata impugnata nei termini, e per mancata impugnazione di tutti i capi rilevanti.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto inammissibili i primi due motivi perché rivolti contro la sentenza del Consiglio di Stato n. 3517/2019 sulla giurisdizione, divenuta definitiva per mancata impugnazione tempestiva; ha inoltre respinto il terzo motivo, escludendo sia l’invasione della giurisdizione del giudice ordinario sia l’eccesso di potere giurisdizionale verso la sfera del legislatore. La Corte ha osservato che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: nel caso concreto la domanda era di annullamento del verbale di accertamento dell’asserita abusività dell’occupazione, atto prodromico alla sanzione. Ha inoltre chiarito che le affermazioni del Consiglio di Stato sulla non debenza del COSAP erano mere conseguenze argomentative dell’esclusione dell’obbligo di concessione, e che non vi era stata produzione normativa creativa ma solo interpretazione del quadro normativo. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna della Provincia alle spese e all’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 63, comma 2, lett. g-bis, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  Richiamato come base della contestazione provinciale relativa all’occupazione abusiva e alla sanzione pecuniaria collegata al canone dovuto.

• art. 50, comma 1, Regolamento provinciale COSAP approvato con D.C.P. n. 17 del 15 marzo 2011

  Richiamato per distinguere tra mera occupazione sine titulo e installazione abusiva di manufatti, con conseguenze sanzionatorie diverse.

• art. 20, comma 5, Codice della strada

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la natura accessoria della rimozione delle installazioni abusive, ma non ritenuto decisivo nel caso concreto.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Richiamato come base della rimessione al primo giudice dopo l’affermazione della giurisdizione amministrativa da parte del Consiglio di Stato.

• art. 360, comma 3, c.p.c.

  La Corte ribadisce che il divieto di impugnazione separata riguarda solo le questioni pregiudiziali che non definiscono il giudizio, mentre la sentenza d’appello che rimette al primo giudice dopo aver deciso sulla giurisdizione è immediatamente impugnabile.

• art. 386 c.p.c.

  Usato per affermare che la giurisdizione si determina in base all’oggetto della domanda e al petitum sostanziale.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Richiamato per delimitare il ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale nei confronti del giudice speciale.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2012

  Applicato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di inammissibilità.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2012

  Richiamato in relazione al calcolo dell’ulteriore contributo unificato dovuto.

Massime di principio

• La sentenza del giudice d’appello che riforma la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo dopo avere deciso sulla giurisdizione è sentenza definitiva e va impugnata immediatamente con ricorso per cassazione; se non impugnata nei termini passa in giudicato.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla sola qualificazione formale data dalla parte alla propria domanda.
• In sede di ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione non è denunciabile come eccesso di potere giurisdizionale il mero errore interpretativo della norma; lo sconfinamento nella sfera legislativa ricorre solo quando il giudice speciale crei una norma inesistente anziché interpretare quella vigente.
• Le statuizioni consequenziali su canoni o corrispettivi, quando siano logicamente dipendenti dall’esclusione dell’illecito o dell’obbligo presupposto, non integrano necessariamente una autonoma invasione della giurisdizione del giudice ordinario.
• Se una questione di giurisdizione è stata già definita con sentenza immediatamente impugnabile e non è stata tempestivamente censurata, i motivi successivi che la ripropongano sono inammissibili per giudicato.

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