Cassazione Civile, Ordinanza n. 20062/2024 del 22/07/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’ordinanza comunale che aveva dichiarato la decadenza, l’annullamento e l’inefficacia di alcuni permessi di costruire e di altri titoli edilizi rilasciati per opere realizzate in zona agricola, ordinandone il ripristino/demolizione. Il privato aveva ottenuto i titoli sulla base di un atto unilaterale d’impegno a mantenere la destinazione dei manufatti al servizio dell’attività agricola; successivamente il Comune ha ritenuto venuto meno tale presupposto, perché l’impresa agricola non risultava più operativa, la qualifica di imprenditore agricolo a titolo professionale era stata revocata e il compendio risultava locato a terzi. Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’ordinanza, qualificando il caso come decadenza-sanzione o comunque come condizione risolutiva avverata, e ha ritenuto applicabile in via analogica l’art. 38 d.P.R. 380/2001, con conseguente abusività sopravvenuta delle opere e legittimità dell’ordine di demolizione. Il ricorrente ha quindi denunciato: 1) violazione dei limiti esterni della giurisdizione e sconfinamento del giudice amministrativo nella potestà legislativa, perché il Consiglio di Stato avrebbe creato una sanzione non prevista dalla legge, estendendo analogicamente un regime sanzionatorio dettato per l’annullamento del titolo edilizio ad un’ipotesi diversa, quella della decadenza del permesso; 2) diniego di giurisdizione per mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’UE, assumendo che la demolizione di opere regolarmente assentite ma divenute inefficaci ex nunc sarebbe incompatibile con i principi di proporzionalità, legalità e tutela dei beni privati di fonte eurounitaria e convenzionale. La Corte di cassazione ha ritenuto entrambi i motivi inammissibili, affermando che il ricorso mirava in realtà a contestare l’esattezza dell’interpretazione data dal Consiglio di Stato alle norme sostanziali e all’art. 38 d.P.R. 380/2001, cioè un errore di giudizio interno e non un eccesso di potere giurisdizionale; quanto al mancato rinvio alla CGUE, ha ribadito che l’omissione del rinvio pregiudiziale su questioni di interpretazione del diritto UE non integra motivo inerente alla giurisdizione ex art. 111, comma 8, Cost.

La decisione

La Corte di cassazione, aderendo alle conclusioni del Pubblico Ministero, ha dichiarato inammissibile il ricorso e ha condannato il ricorrente a rifondere al Comune le spese del giudizio di legittimità. Ha escluso che il Consiglio di Stato avesse oltrepassato i limiti esterni della giurisdizione: la decisione impugnata si è limitata a un’attività interpretativa delle norme urbanistiche e sanzionatorie, eventualmente censurabile come error in iudicando ma non come invasione della sfera legislativa. Ha inoltre escluso che il mancato rinvio pregiudiziale alla CGUE possa essere fatto valere come motivo attinente alla giurisdizione, trattandosi di doglianza estranea al perimetro del rimedio ex art. 111, comma 8, Cost. e art. 110 c.p.a.

Norme richiamate

• art. 111 Cost.

  È la base del ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato solo per motivi inerenti alla giurisdizione; non consente di censurare l’errore interpretativo interno del giudice speciale.

• art. 360 c.p.c.

  Richiamato come norma processuale posta a fondamento del ricorso, ma non idonea a estendere il sindacato della Cassazione oltre i motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Indicato come norma che disciplina il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato nei limiti dei motivi inerenti alla giurisdizione.

• artt. 59 e 60 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Interpretati dal Consiglio di Stato come fonte di un vincolo di destinazione agricola e di un impegno al mantenimento della destinazione dell’immobile al servizio dell’attività agricola, la cui violazione può determinare la decadenza dei titoli edilizi.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato per l’ordine di demolizione delle opere abusive; il ricorrente lo assumeva non applicabile perché il fondo non sarebbe stato oggetto di cambio di destinazione d’uso contestato.

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  La sentenza impugnata lo ha applicato in via analogica alla decadenza del permesso di costruire; la Cassazione ha ritenuto che tale operazione, anche se discutibile, resta nell’alveo dell’interpretazione e non integra invasione della potestà legislativa.

• art. 1 l. n. 689/1981

  È richiamato per i principi di legalità dell’illecito amministrativo, riserva di legge, tassatività, determinatezza, irretroattività e divieto di analogia, ma la loro violazione attiene al merito/legittimità e non ai limiti esterni della giurisdizione.

• artt. 24, 103 e 113 Cost.

  Invocati dal ricorrente a sostegno delle doglianze di giurisdizione e di tutela, ma non ritenuti idonei a trasformare in motivo di giurisdizione una contestazione sull’interpretazione delle norme sostanziali.

• artt. 7 e 133 d.lgs. n. 104/2010

  Richiamati ai fini del riparto di giurisdizione e del processo amministrativo, senza che dalla sentenza emerga una loro applicazione innovativa.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dal ricorrente in tema di interpretazione e analogia; la Corte ribadisce che l’eventuale violazione del divieto di analogia non coincide con eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 1360 c.c.

  Evocato dal ricorrente nel quadro delle censure sulla perdita di efficacia del titolo, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• artt. 5 e 6 TUE

  Invocati dal ricorrente a fondamento della censura eurounitaria sulla proporzionalità e legalità della demolizione.

• art. 267 TFUE

  La Corte afferma che l’omissione del rinvio pregiudiziale per questioni di interpretazione non integra motivo inerente alla giurisdizione.

• art. 19, par. 3, lett. b), TUE

  Richiamato dal ricorrente quale base del sistema di tutela eurounitario e del rinvio pregiudiziale, ma non ritenuto fondante un motivo di giurisdizione.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Richiamato per la tutela giurisdizionale effettiva; la Corte esclude che la mancata rimessione ex art. 267 TFUE implichi di per sé difetto di giurisdizione.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Invocato dal ricorrente a tutela del diritto di proprietà, in relazione alla misura demolitoria.

• art. 1 protocollo addizionale CEDU

  Evocato dal ricorrente come parametro di tutela dei beni privati rispetto alla demolizione.

• art. 6 protocollo addizionale CEDU

  Evocato dal ricorrente nel quadro della censura convenzionale sulla misura demolitoria.

• art. 7 CEDU

  Richiamato dal ricorrente insieme alle altre fonti convenzionali ed eurounitarie, ma senza specifica applicazione da parte della Corte.

• art. 8 CEDU

  Richiamato nel passaggio che riassume la censura sul mancato rinvio pregiudiziale e sulla tutela dei beni privati.

• art. 25, comma 2, Cost.

  Richiamato come parametro del principio di legalità e del divieto di analogia in materia punitiva/sanzionatoria.

Massime di principio

• Il sindacato della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato ex art. 111, comma 8, Cost. è limitato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione; non consente di censurare l’erronea interpretazione o applicazione delle norme sostanziali, anche quando la soluzione adottata sia discussa o anomala.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa ricorre solo quando il giudice speciale crea una norma inesistente o esercita in concreto potere normativo; non basta che il giudice abbia fatto uso di interpretazione estensiva o analogica, anche se ritenuta scorretta.
• La violazione dei principi di legalità, tassatività e divieto di analogia in materia di illeciti amministrativi può integrare, al più, un error in iudicando o una violazione di legge, non un difetto di giurisdizione.
• Nel regime dei titoli edilizi rilasciati per attività agricola, la decadenza per inosservanza dell’impegno o per venir meno della condizione può essere letta come patologia sopravvenuta del titolo; la qualificazione delle conseguenze sanzionatorie di tale decadenza resta comunque una questione interpretativa della normativa applicabile.
• L’omesso rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea su una questione di interpretazione del diritto UE non integra, di regola, un motivo inerente alla giurisdizione azionabile in cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato.

Come è indicizzato