L.R. Lombardia 12/2005

Governo del territorio in Lombardia

La legge disciplina il governo del territorio della Regione Lombardia, definendo competenze, strumenti di pianificazione, regole edilizie e tutele paesaggistiche e ambientali. Il sistema è imperniato su coordinamento tra livelli di pianificazione, sostenibilità, riduzione del consumo di suolo e rigenerazione urbana.

Principi generali e obiettivi regionali

La Regione esercita funzioni di indirizzo, verifica di compatibilità e pianificazione territoriale, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza. La legge promuove espressamente la riduzione del consumo di suolo e la rigenerazione urbana e territoriale, anche mediante partenariato pubblico-privato e programmazione negoziata.

Sistema degli strumenti di pianificazione e coordinamento informativo

Il governo del territorio si attua tramite piani coordinati e differenziati per livello territoriale. Il PTR è il riferimento per la coerenza delle politiche regionali e dei piani di settore, mentre PTCP e PGT devono raccordarsi con esso. La Regione gestisce il Sistema Informativo Territoriale (SIT), fondato sul database topografico (DBT), che è la base geografica di riferimento obbligatoria per piani e progetti; i dati del SIT sono pubblici e consultabili online.

Valutazione ambientale strategica e monitoraggio

Piani e programmi soggetti alla direttiva 2001/42/CE devono essere sottoposti a valutazione ambientale. La disciplina riguarda in particolare PTR, PTCP, documento di piano, piano delle attrezzature religiose e loro varianti, nonché le varianti al piano dei servizi e al piano delle regole nei casi previsti. È previsto un sistema di autorità competenti, requisiti di indipendenza, consultazione, monitoraggio e supporto tecnico. L’Osservatorio permanente della programmazione territoriale monitora le dinamiche territoriali e il consumo di suolo.

Pianificazione comunale: PGT, documento di piano, piano dei servizi e piano delle regole

Il PGT è lo strumento di pianificazione comunale ed è composto da documento di piano, piano dei servizi e piano delle regole. Il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile; non produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli. Il piano dei servizi è privo di termine di validità e ha contenuto prescrittivo sui servizi pubblici e di interesse pubblico. Il piano delle regole ha efficacia vincolante e produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli, senza limiti di validità.

Documento di piano: contenuti e obiettivi

Il documento di piano definisce il quadro conoscitivo, gli obiettivi strategici di sviluppo e conservazione, gli obiettivi quantitativi di sviluppo, le politiche per residenza, attività produttive e mobilità, gli ambiti di trasformazione, i criteri di compensazione/perequazione/incentivazione, i meccanismi di monitoraggio e le modalità di recepimento delle previsioni sovraordinate. Deve considerare la minimizzazione del consumo di suolo, il riuso del patrimonio edilizio dismesso, la rigenerazione urbana e il principio di invarianza idraulica e idrologica.

Piano dei servizi

Il piano dei servizi assicura dotazioni per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico, aree per edilizia residenziale pubblica ove previste, corridoi ecologici e verde di connessione. La dotazione minima è pari a 18 mq per abitante, fatta salva la disciplina specifica per ambiti di trasformazione. Il piano stabilisce i servizi necessari nei piani attuativi, può essere redatto congiuntamente da più comuni e integra il PUGSS per il sottosuolo. Disciplina anche i campi di sosta o transito dei nomadi, consentiti solo nelle aree individuate dal documento di piano.

Piano delle regole e consumo di suolo

Il piano delle regole individua tessuto urbano consolidato, immobili tutelati, aree degradate, aree agricole, aree paesaggistico-ambientali/ecologiche, aree non trasformabili e, tramite la Carta del consumo di suolo, quantifica superfici agricole, aree dismesse, degradate, sottoutilizzate e lotti liberi. La Carta del consumo di suolo è presupposto necessario per interventi edificatori che comportano consumo di suolo. Il piano disciplina inoltre nuclei di antica formazione, parametri edilizi negli interventi, regole per le aree agricole e per le aree non trasformabili.

Rigenerazione urbana e territoriale

La legge favorisce gli ambiti di rigenerazione urbana e territoriale, con azioni di semplificazione, incentivi, usi temporanei e misure premiali nei finanziamenti regionali. I comuni devono individuare gli ambiti di rigenerazione; fino a tale individuazione perdono l’accesso ad alcune premialità. Sono previsti incentivi volumetrici e deroghe edilizie per interventi sul patrimonio esistente, con esclusioni e limiti specifici, nonché il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati in accordi per la rigenerazione.

Perequazione, compensazione e diritti edificatori

La legge consente perequazione e compensazione urbanistica tramite attribuzione di indici omogenei, trasferibilità dei diritti edificatori, registri delle cessioni e fondi intercomunali o sovracomunali. I diritti edificatori generati da specifiche operazioni sono commerciabili e possono essere collocati prioritariamente negli ambiti di rigenerazione urbana. Sono previste forme di perequazione territoriale intercomunale e, per la Città metropolitana di Milano e la Provincia di Sondrio, discipline speciali.

Procedimento di approvazione del PGT e dei piani attuativi

Il PGT è adottato e approvato dal consiglio comunale, con fasi di pubblicazione, osservazioni e verifiche di compatibilità provinciale o regionale. Le varianti seguono la medesima procedura. I piani attuativi sono adottati dalla giunta comunale, pubblicati, sottoposti a osservazioni e approvati dalla giunta; in caso di inerzia sono previsti poteri sostitutivi regionali o provinciali. È disciplinato anche il permesso di costruire convenzionato all’interno del tessuto urbano consolidato.

Piano territoriale di coordinamento provinciale e piano territoriale regionale

Il PTCP definisce gli obiettivi provinciali e sovracomunali, coordina la pianificazione comunale, individua infrastrutture, corridoi tecnologici, ambiti agricoli strategici, elementi di tutela paesaggistica e misure di riduzione del consumo di suolo. Il PTR è l’atto fondamentale di indirizzo regionale e ha anche valenza di piano paesaggistico; determina obiettivi, criteri di pianificazione, riduzione del consumo di suolo, infrastrutture prioritarie e misure di tutela ambientale e paesaggistica. Entrambi prevedono aggiornamenti periodici e procedure di approvazione con partecipazione pubblica.

Difesa del suolo, acque e rischio idrogeologico/sismico

La Regione disciplina il governo delle acque, la difesa del suolo e la prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici. Il PGT deve contenere l’assetto geologico, idrogeologico e sismico comunale; il PTCP concorre alla definizione del quadro conoscitivo e dell’assetto idrogeologico. È previsto il principio di invarianza idraulica e idrologica, con regolamento regionale, criteri tecnici e possibili forme di monetizzazione per gli interventi che non possano realizzarlo direttamente.

Contributo di costruzione, oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

I titoli abilitativi per nuova costruzione, ampliamento e ristrutturazione sono soggetti a oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione, salvo esenzioni. Gli oneri sono determinati dai comuni e aggiornati ogni tre anni; il costo di costruzione è fissato dalla Giunta regionale e aggiornato dai comuni secondo ISTAT. Sono previste maggiorazioni e riduzioni per consumo di suolo agricolo, rigenerazione urbana, efficientamento energetico, sicurezza, bonifiche, mobilità sostenibile e altri obiettivi di interesse pubblico.

Regime dei titoli edilizi e procedimento del permesso di costruire

La legge disciplina attività edilizia libera, CILA, SCIA, SCIA alternativa al permesso di costruire, permesso di costruire e permesso convenzionato. Per il permesso di costruire sono definiti presupposti, procedimento, termini istruttori, silenzio-assenso e ipotesi con silenzio-rifiuto in presenza di vincoli. È disciplinato l’intervento sostitutivo in caso di inerzia comunale, con nomina di commissario ad acta.

Mutamenti di destinazione d’uso e variazioni essenziali

La disciplina della destinazione d’uso distingue destinazioni principali, complementari, accessorie e compatibili; in molti casi, entro la superficie urbanizzata, il mutamento d’uso è ammesso anche in deroga al PGT e senza reperimento di aree per servizi, salvo le esclusioni previste. Sono disciplinate le ipotesi soggette a permesso di costruire, gli oneri correlati, le sanzioni amministrative e le variazioni essenziali al progetto approvato.

Interventi in aree agricole

Nelle aree agricole sono ammessi solo interventi funzionali alla conduzione del fondo, residenze dell’imprenditore agricolo e strutture produttive agricole, secondo regole puntuali su soggetti legittimati, vincolo di non edificazione, parametri di densità fondiaria, rapporti di copertura e contributo di costruzione. È prevista la possibilità di recupero di edifici rurali dismessi o abbandonati, anche con deroga ai piani territoriali sovracomunali nei casi e con i limiti stabiliti.

Recupero dei sottotetti esistenti

La legge promuove il recupero abitativo dei sottotetti esistenti per contenere il consumo di nuovo territorio e favorire risparmio energetico. La disciplina individua gli edifici interessati, le condizioni di altezza media, i requisiti igienico-sanitari, gli interventi ammessi, i parcheggi pertinenziali, il contributo di costruzione e le limitazioni successive al recupero. I comuni possono escludere aree o tipologie di edifici dall’applicazione delle norme.

Soppalchi, parcheggi, edilizia di culto, amianto e altre discipline speciali

La legge contiene disposizioni specifiche per soppalchi residenziali e per ufficio, per i parcheggi pertinenziali, per gli edifici di culto e le attrezzature religiose, per la conversione di coperture in cemento amianto e per altri interventi settoriali. In materia religiosa è previsto un piano delle attrezzature religiose come parte del piano dei servizi, con regole su localizzazione, dotazioni, parcheggi e finanziamenti.

Tutela paesaggistica

Il PTR, nella sua valenza paesaggistica, individua obiettivi e misure generali di tutela. Le prescrizioni paesaggistiche sono cogenti e immediatamente prevalenti sugli strumenti locali difformi. Sono disciplinate le commissioni regionali e comunali per il paesaggio, le funzioni amministrative di autorizzazione paesaggistica e le relative sanzioni, con riparto di competenze tra Regione, province, Città metropolitana, enti parco, comunità montane, unioni di comuni e comuni.

Programmi integrati di intervento e altri procedimenti speciali

Sono previsti programmi integrati di intervento, programmi di recupero urbano, varianti connesse a finanziamenti regionali, piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, procedure speciali per SUAP, sicurezza e ordine pubblico, nonché norme specifiche per aree logistiche e infrastrutturali. Molte di queste discipline operano in collegamento con il PGT e con gli strumenti sovraordinati.

Disposizioni transitorie, finali e abrogazioni

La legge coordina la transizione dai vecchi PRG ai nuovi PGT, abroga numerose leggi regionali precedenti e dispone l’interpretazione dei riferimenti normativi ai vecchi strumenti urbanistici come riferiti al PGT. Il testo consolidato contiene numerose disposizioni transitorie già esaurite o superate, nonché alcune norme espressamente abrogate o rese non più applicabili.

Valutazione complessiva sulla vigenza pratica

La legge è ancora il quadro normativo di riferimento per il governo del territorio in Lombardia e conserva rilevanza applicativa, soprattutto per PGT, VAS, edilizia, paesaggio, rigenerazione urbana e disciplina dei contributi. Tuttavia molte disposizioni transitorie sono oggi esaurite, e alcuni articoli/capi risultano abrogati o colpiti da pronunce di incostituzionalità parziale; ciò non ne rende l’intero testo obsoleto.