Sentenza n. 5708/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società, operante nella fornitura di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato gli atti attuativi del meccanismo di payback relativo agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, chiedendone l'annullamento e il risarcimento dei danni. Ha dedotto: illegittima fissazione dei tetti di spesa regionali e violazione delle disposizioni legislative di riferimento; fissazione retroattiva dei tetti e lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della proprietà e della libertà di iniziativa economica; erronea quantificazione degli importi da ripianare, con difetto di istruttoria e motivazione, disparità di trattamento e violazione della trasparenza; illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, del d.l. n. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 117 Cost., anche in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e all'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; illegittimità derivata degli atti amministrativi; violazione dei principi europei in materia di affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica. Nel corso del giudizio il Collegio ha prospettato l'eventuale improcedibilità in relazione alla possibilità che la società avesse effettuato il pagamento nella misura ridotta prevista dalla normativa sopravvenuta, assegnando un termine per chiarire tale circostanza. La società non ha depositato alcunché nel termine, ma il Collegio ha comunque esaminato il merito.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto costituzionalmente legittimo, per il quadriennio 2015-2018, il meccanismo di payback dei dispositivi medici, qualificato come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria. La disciplina non viola la riserva di legge, poiché individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di determinazione del ripiano; non viola neppure i principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di concorrere al ripiano era conoscibile dal 2015, prima delle procedure di gara. Il fatto che la concreta fissazione dei tetti regionali sia intervenuta nel 2019 non ha reso imprevedibile l'obbligo: il tetto nazionale del 4,4% era già noto e il tetto regionale è stato fissato nella medesima misura. Il payback opera inoltre esternamente ai singoli contratti e sul fatturato complessivo delle imprese, senza modificare quantità, prezzi o esiti delle gare, sicché non altera le procedure di evidenza pubblica. Non è stata dimostrata una riduzione eccessiva dei margini di utile. Le ulteriori censure proprie degli atti impugnati sono state ritenute infondate o comunque inidonee a condurre a una diversa decisione. Le spese di lite sono state compensate in ragione della complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella formulazione originaria, poneva il relativo superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Disciplina la fissazione dei tetti di spesa, la certificazione del superamento, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e la procedura per l'individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e stabilendo le relative tempistiche.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, regolando per gli anni 2015-2018 la procedura di individuazione delle aziende soggette al ripiano.

• art. 8 d.l. n. 34/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle Regioni e previsto, nella disciplina originaria, una riduzione al 48% dell'importo dovuto dalle aziende che avessero effettuato il pagamento alle condizioni stabilite.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta, ma rispetta la riserva di legge perché la legge individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

• art. 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Non risultano violati i principi di tutela della proprietà e di irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  È stato richiamato in relazione alla possibile definizione agevolata del debito, ma la società non ha chiarito se avesse effettuato il pagamento ridotto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di prospettare alle parti la possibile improcedibilità e di assegnare un termine per interloquire sulla questione.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce una prestazione patrimoniale imposta e un contributo solidaristico, ma è conforme alla riserva di legge quando la normativa individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali per determinarne l'importo.
• La fissazione dei tetti regionali per gli anni 2015-2018 intervenuta nel 2019 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento se l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di imputazione proporzionale al fatturato erano già conoscibili dalle imprese in base alla disciplina vigente dal 2015.
• La conoscibilità del tetto nazionale di spesa costituisce elemento rilevante per escludere l'imprevedibilità dell'obbligo di ripiano quando il successivo tetto regionale sia stato fissato nella medesima percentuale del fabbisogno sanitario standard.
• Il payback opera ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica i singoli contratti di fornitura; pertanto, in assenza di prova di un'incidenza eccessiva sui margini di utile, non altera retroattivamente le gare né viola i principi di evidenza pubblica.
• La contestazione dell'illegittimità costituzionale o eurounitaria della disciplina legislativa del payback non può trovare accoglimento quando la Corte costituzionale abbia già escluso, per il medesimo periodo, la violazione della libertà d'impresa, della proprietà, dell'affidamento e della riserva di legge.

Come è indicizzato