Sentenza n. 2176/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Econord, già affidataria del servizio in raggruppamento temporaneo con AMSA fino al 31 dicembre 2025, ha impugnato la deliberazione consiliare con cui il Comune ha scelto l'affidamento in house del servizio di igiene ambientale e ha acquisito una partecipazione nella società Servizi Comunali S.p.A. Il ricorso principale articolava quattordici motivi. I primi sei contestavano la sussistenza dei presupposti dell'in house providing, con particolare riferimento al controllo analogo congiunto: mancata unanimità dei soci, irrilevanza della partecipazione del Comune, assenza di rappresentanza di tutti gli enti negli organi decisionali, asserita non vincolatività delle decisioni del Comitato per il controllo analogo, possibilità per gli amministratori e per l'assemblea di disattendere gli indirizzi del Comitato e insufficienza dei poteri attribuiti al singolo socio. Il settimo, ottavo, nono, decimo e dodicesimo motivo deducevano carenza di motivazione e istruttoria sulla sostenibilità finanziaria dell'acquisto della partecipazione, sulla convenienza economica dell'affidamento, sul confronto con la gestione precedente e con l'alternativa esternalizzata, nonché sull'utilizzo dell'analisi SWOT. L'undicesimo motivo sosteneva che i costi dell'affidamento in house sarebbero stati superiori a quelli della gestione in essere; il tredicesimo contestava nel merito le valutazioni contenute nella relazione comunale; il quattordicesimo deduceva l'assenza di un'asseverazione PEFA dotata di rilevanza esterna. Dopo il parere non favorevole della Corte dei conti, il Comune ha adottato una nuova deliberazione integrativa e confermativa, impugnata con motivi aggiunti, riproponendo le censure originarie e deducendo inoltre la violazione degli obblighi di trasmissione e pubblicazione, la violazione del termine di stand still e l'illegittimità derivata dell'ordinanza sindacale di chiusura temporanea della piattaforma ecologica. Con ulteriori motivi aggiunti Econord ha chiesto la dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato nelle more.

La decisione

Il TAR ha anzitutto respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione sulle censure rivolte allo statuto e al regolamento della società in house, ritenendoli atti di natura pubblicistica in quanto diretti a disciplinare l'organizzazione del controllo analogo nel rapporto interorganico tra amministrazione e società. Ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa sulle censure relative alla sostenibilità finanziaria dell'acquisto della partecipazione, poiché l'art. 5, comma 3, TUSP attribuisce alla Corte dei conti la valutazione di conformità dell'atto, con particolare riguardo a tale profilo. L'impugnazione della precedente deliberazione programmatica sulle partecipazioni è stata ritenuta tempestiva, perché l'interesse concreto e attuale è sorto soltanto con l'atto applicativo di affidamento. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la deliberazione successiva n. 57/2025 non era una mera conferma, ma una nuova espressione del potere, adottata dopo il parere negativo della Corte dei conti e una rinnovata istruttoria; l'interesse si è quindi trasferito sull'atto successivo. Nel merito, il ricorso per motivi aggiunti contro la deliberazione confermativa è stato respinto. Il TAR ha ritenuto sussistente il controllo analogo congiunto, osservando che l'unanimità prevista dall'art. 2, lett. b), TUSP riguarda il controllo pubblico societario e non il controllo analogo delle società in house. Il controllo congiunto può essere esercitato mediante organi collegiali deliberanti a maggioranza, purché tutti gli enti affidanti siano rappresentati e possano incidere congiuntamente sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative. La partecipazione minima del Comune non è ostativa, poiché lo statuto assicura a ogni socio affidante un rappresentante nel Comitato e un voto eguale indipendentemente dalla quota azionaria. È stata ritenuta legittima anche la possibilità di rappresentanza comune di più soci, in quanto il Comitato e il Comitato tecnico esercitano il controllo unitariamente, con poteri vincolanti, di approvazione preventiva, indirizzo e inibizione nei confronti degli organi societari. La decadenza degli amministratori per inosservanza ingiustificata delle direttive del Comitato opera come effetto vincolato, mentre l'assemblea svolge un mero accertamento. Le facoltà del singolo socio relative all'organizzazione e alla gestione del servizio non sostituiscono il controllo analogo congiunto, che resta esercitato complessivamente dagli enti partecipanti. Le censure sulla convenienza economica e sulla motivazione dell'affidamento sono state respinte. La scelta tra autoproduzione ed esternalizzazione costituisce una valutazione unitaria e complessa, soggetta a sindacato limitato alla complessiva logicità, ragionevolezza e attendibilità dell'istruttoria, senza sostituzione del giudice alle valutazioni economiche dell'amministrazione. La relazione integrativa ha superato le carenze evidenziate dalla Corte dei conti, prendendo in considerazione il mercato di riferimento, la gestione precedente, dati comparativi di costo, i benefici organizzativi ed economici dell'in house e le caratteristiche del servizio. L'analisi SWOT è stata ritenuta uno strumento istruttorio legittimamente selezionabile nell'ambito della discrezionalità tecnica. È stata inoltre ritenuta sufficiente l'asseverazione del PEFA, contenente la valutazione di ragionevolezza delle ipotesi, compatibilità dei costi e ricavi, congruità degli investimenti e sostenibilità dei flussi finanziari. La violazione del termine di stand still per la stipula del contratto non comporta, di per sé, l'invalidità o l'inefficacia del contratto. L'impugnazione dell'ordinanza sindacale è stata respinta e, in parte, dichiarata inammissibile perché l'atto aveva ormai esaurito i propri effetti. È stata quindi respinta anche la domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 5, commi 1, 3 e 4, d.lgs. 175/2016

  in caso di parere in tutto o in parte negativo, ove l'amministrazione pubblica interessata intenda procedere egualmente è tenuta a motivare analiticamente le ragioni per le quali intenda discostarsi dal parere e a dare pubblicità, nel proprio sito internet istituzionale

  La sostenibilità finanziaria dell'acquisto della partecipazione rientra nella valutazione attribuita alla Corte dei conti; in presenza di un parere negativo, l'amministrazione può procedere, ma deve motivare analiticamente le ragioni del dissenso e assicurare la pubblicità prevista.

• art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. 175/2016

  La definizione di controllo pubblico societario e il requisito del consenso unanime riguardano una fattispecie diversa dal controllo analogo proprio delle società in house e non impongono l'unanimità dei soci per l'esercizio del controllo analogo congiunto.

• art. 2, comma 1, lett. c), d.lgs. 175/2016

  Il controllo analogo congiunto ricorre quando più amministrazioni esercitano sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, secondo le condizioni previste dalla disciplina sui contratti pubblici.

• art. 16, d.lgs. 175/2016

  La società in house è assoggettata a un controllo analogo, anche congiunto, e deve svolgere la propria attività prevalentemente in favore delle amministrazioni partecipanti.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 50/2016

  Il controllo analogo congiunto è compatibile con organi collegiali rappresentativi dei soci e con deliberazioni a maggioranza, purché gli enti partecipanti possano esercitare congiuntamente un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative.

• artt. 14 e 17, d.lgs. 201/2022

  L'affidamento in house di un servizio pubblico locale di rilevanza economica richiede una motivazione e un'istruttoria sulla scelta della modalità di gestione, sulla convenienza economica, sui benefici per la collettività e sulla sostenibilità del piano economico-finanziario, ma la verifica giudiziale riguarda la complessiva logicità e ragionevolezza della scelta.

• art. 17, comma 3, d.lgs. 201/2022

  La violazione del termine previsto per la stipula del contratto dopo la pubblicazione non determina automaticamente l'invalidità o l'inefficacia del contratto.

• art. 17, comma 4, d.lgs. 201/2022

  Il PEFA deve essere asseverato da soggetti qualificati e l'asseverazione è sufficiente quando espone la ragionevolezza delle ipotesi previsionali, la compatibilità dei costi e ricavi, la congruità degli investimenti e la sostenibilità dei flussi finanziari.

• art. 31, d.lgs. 201/2022

  Gli obblighi di trasmissione e pubblicazione relativi agli affidamenti in house non comportano, per la sola loro violazione, l'inefficacia o l'invalidità del contratto.

• art. 3-bis, comma 1-bis, d.l. 138/2011

  L'accantonamento pro quota dell'impegno finanziario deve essere effettuato nel primo bilancio utile e non costituisce condizione per la legittimità dell'affidamento in house azionabile dall'operatore economico concorrente.

• art. 134 c.p.a.

  Al di fuori dei casi di giurisdizione di merito, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione economica a quella discrezionale dell'amministrazione.

• art. 191, d.lgs. 152/2006

  La pronuncia non ha esaminato nel merito la legittimità sostanziale dell'ordinanza, perché l'atto era privo di efficacia e comunque mancava l'illegittimità derivata degli atti presupposti.

Massime di principio

• Nelle società in house pluripartecipate, il controllo analogo congiunto non richiede l'unanimità dei soci né una quota minima di partecipazione individuale: è sufficiente che il controllo pubblico sia effettivo e reale, esercitato congiuntamente dagli enti partecipanti attraverso organi rappresentativi e dotati di poteri vincolanti sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della società.
• L'unanimità prevista dalla disciplina del controllo pubblico societario non è requisito del controllo analogo delle società in house; quest'ultimo può essere esercitato da organi collegiali che deliberano a maggioranza, purché ogni amministrazione affidante partecipi al sistema di controllo e possa concorrere, secondo un criterio sintetico e non atomistico, all'influenza determinante sulla società.
• La scelta dell'affidamento in house di un servizio pubblico locale costituisce una valutazione amministrativa unitaria e complessa. Il giudice amministrativo deve verificare la completezza e attendibilità dell'istruttoria e la complessiva logicità e ragionevolezza della motivazione, senza procedere a una valutazione parcellizzata dei singoli dati né sostituire le proprie valutazioni economiche a quelle dell'amministrazione.
• L'amministrazione può dimostrare la convenienza dell'affidamento in house anche mediante strumenti istruttori diversi da una specifica gara simulata o da un'indagine comparativa formalizzata, purché utilizzi dati oggettivi e documentati, consideri sia la soluzione in house sia l'alternativa di mercato e illustri in modo plausibile i benefici per la collettività.
• Quando un nuovo provvedimento è adottato dopo una rinnovata istruttoria e una nuova valutazione della fattispecie, esso non è un atto meramente confermativo, anche se mantiene il contenuto sostanziale del precedente: l'impugnazione del provvedimento originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e l'interesse si trasferisce sul nuovo atto.
• La violazione del termine di stand still previsto per la stipulazione di un contratto pubblico non determina automaticamente l'invalidità o l'inefficacia del contratto, in assenza di una specifica previsione che ricolleghi a tale violazione tali conseguenze.

Come è indicizzato