Cassazione Civile, Ordinanza n. 29577/2024 del 18/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale della Polizia Municipale con cui veniva contestato all'esercente di aver aperto e gestito un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande senza la prescritta autorizzazione o SCIA, in asserita violazione dell'art. 64, comma 1, del d.lgs. 59/2010 e degli artt. 10, commi 1 e 3, della l. 287/1991. La società sosteneva di essere titolare di un permesso temporaneo, poi revocato dal Comune, e di aver ottenuto in sede amministrativa e giurisdizionale provvedimenti favorevoli, fino al rilascio dell'autorizzazione definitiva da parte del commissario ad acta; deduceva inoltre che una delibera di giunta avesse di fatto impedito l'attività nello stadio. In appello veniva però ritenuto che il verbale di accertamento non fosse autonomamente impugnabile. Con il ricorso per cassazione la società articolava sette motivi, tra cui: nullità della sentenza per omessa/erronea valutazione della domanda di disapplicazione del verbale e della delibera presupposta; erronea qualificazione della domanda come nuova; omesso esame di fatti decisivi; violazione dell'art. 2043 c.c. per l'attività di coazione degli agenti; omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria; sussistenza di un diritto soggettivo pieno all'esercizio dell'attività; violazione dell'art. 59 l. 69/2009. Il Comune resistiva con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato l'intero ricorso inammissibile. Ha confermato la ratio decidendi della Corte d'appello secondo cui il verbale di accertamento, in materia di sanzioni amministrative generali, è atto meramente procedimentale e non immediatamente lesivo, sicché non è autonomamente impugnabile; la tutela si esercita contro il successivo provvedimento sanzionatorio conclusivo. Ha inoltre osservato che la disapplicazione di un atto amministrativo non muta la natura non impugnabile del verbale, quando esso resti oggetto diretto della domanda. I primi due motivi sono stati ritenuti inammissibili perché non attingevano la autonoma ratio della sentenza impugnata; gli altri motivi sono stati dichiarati assorbiti/inammissibili in via derivata, poiché fondati sul presupposto della impugnabilità del verbale. Condanna alle spese e applicazione dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 64, comma 1, d.lgs. 59/2010

  Norma richiamata come base della violazione contestata nel verbale di accertamento relativo alla somministrazione di alimenti e bevande.

• artt. 10, commi 1 e 3, l. 287/1991

  Richiamati quale ulteriore base normativa della contestazione amministrativa.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  Invocato per denunciare la nullità della sentenza per asserita motivazione mancante o apparente.

• art. 183, comma 6, c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che la domanda di disapplicazione del verbale fosse una mera precisazione/modificazione della domanda originaria.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Usato come parametro dei motivi di nullità della sentenza e del procedimento.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Richiamato per il vizio di omesso esame di fatti decisivi.

• art. 2043 c.c.

  Invocato a sostegno della pretesa risarcitoria per il comportamento asseritamente illecito della pubblica amministrazione e dei suoi agenti.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato per dedurre omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione al potere/dovere del giudice di applicare il diritto e disapplicare gli atti amministrativi illegittimi.

• art. 5 l. 2248/1865, all. E

  Richiamato come fondamento del potere di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi da parte del giudice ordinario.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la nullità dell'atto amministrativo illegittimo.

• art. 59 l. 69/2009

  Richiamato nel settimo motivo, ma senza che la Corte accogliesse la tesi difensiva sulla riconducibilità della vicenda a tale disciplina.

• art. 7 d.lgs. 150/2011

  Indicato come eccezione alla regola della non impugnabilità del verbale di accertamento, limitata alle violazioni del codice della strada.

• art. 22 l. 689/1981

  Richiamato in relazione alla tradizionale opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione, oggi sostituita dalla disciplina del d.lgs. 150/2011.

• art. 6 d.lgs. 150/2011

  Richiamato come attuale rimedio oppositivo contro il provvedimento sanzionatorio conclusivo.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato per il procedimento in camera di consiglio e il deposito di memoria.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Applicato per dare atto del presupposto del raddoppio del contributo unificato in caso di inammissibilità del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. 115/2002

  Richiamato quale parametro per il contributo unificato aggiuntivo dovuto in caso di inammissibilità.

Massime di principio

• Nel regime generale delle sanzioni amministrative, il verbale di accertamento è atto meramente procedimentale e non immediatamente lesivo: di regola non è autonomamente impugnabile, perché la tutela va esercitata contro il successivo provvedimento sanzionatorio conclusivo.
• La possibilità per il giudice di disapplicare incidenter tantum un atto amministrativo illegittimo non trasforma un atto non impugnabile in oggetto autonomo di impugnazione, se esso resta il bersaglio diretto della domanda.
• L'eccezione alla regola della non impugnabilità del verbale di accertamento è di stretta interpretazione e, nel testo esaminato, viene ricondotta alle sole violazioni del codice della strada.
• Se la sentenza impugnata fonda la decisione su una specifica ratio autonoma non adeguatamente censurata dal ricorrente, i motivi che colpiscono solo argomentazioni ulteriori o presupposti diversi sono inammissibili o inammissibili per derivazione.
• In cassazione le censure che presuppongono l'erroneità di una questione preliminare non superata dal ricorrente non possono condurre all'esame del merito delle ulteriori doglianze, che restano assorbite dalla conferma della questione pregiudiziale.

Come è indicizzato