Cassazione Civile, Ordinanza n. 29585/2024 del 18/11/2024

Esito

La controversia

Una società concessionaria di autostrade ha chiesto di accertare la non debenza di somme richieste a titolo di COSAP per l'occupazione, tra il 2013 e il 2018, di aree sovrastanti strade comunali mediante ponti autostradali. In appello sosteneva, in sintesi: che il canone non fosse dovuto perché le aree occupate non sarebbero state più nella disponibilità del comune, essendo le infrastrutture realizzate in forza di leggi statali e di una concessione statale; che operasse l'esenzione regolamentare per le occupazioni effettuate dallo Stato; che l'occupazione non potesse qualificarsi abusiva perché fondata su un titolo legittimo statale; che fosse illegittima la sanzione prevista dal regolamento comunale; e che, comunque, dovesse operare la causa esimente dell'art. 4 l. n. 689/1981. La Corte d'appello ha respinto tali tesi, e la società ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi di violazione di legge, contestando: 1) il presupposto del COSAP e la disponibilità delle aree comunali; 2) la mancata applicazione dell'esenzione per occupazioni dello Stato; 3) la qualificazione come abusiva dell'occupazione e la maggiorazione del canone; 4) la legittimità della sanzione amministrativa; 5) l'esclusione della causa di non punibilità amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha affermato che il COSAP è dovuto quando vi sia un'occupazione di fatto del suolo pubblico appartenente al demanio o patrimonio indisponibile comunale, anche se l'opera che determina l'occupazione sia di proprietà statale e anche se la società operi in forza di concessione statale per costruire e gestire l'autostrada. Ciò che rileva è il soggetto che realizza e mantiene l'occupazione traendone un'utilità economica particolare: nel caso di specie la concessionaria autostradale, non lo Stato. L'esenzione regolamentare per le occupazioni effettuate dallo Stato è stata ritenuta non applicabile, poiché l'occupazione era imputabile alla società e non direttamente allo Stato. La Corte ha inoltre ritenuto legittima la qualificazione dell'occupazione come abusiva, la conseguente maggiorazione del canone e la sanzione amministrativa prevista dal regolamento comunale, poiché autorizzate dall'art. 63 d.lgs. n. 446/1997. È stata infine esclusa la causa di esenzione da responsabilità ex art. 4 l. n. 689/1981. La ricorrente è stata condannata alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997

  comma 1; comma 2, lett. e), g), g-bis)

  consente ai comuni di istituire il COSAP per l'occupazione di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile dell'ente; prevede indennità maggiorata per occupazioni abusive e sanzioni amministrative entro i limiti indicati dalla norma.

• art. 30, lett. a), Regolamento COSAP del Comune di Bologna

  Le occupazioni effettuate dallo Stato

  l'esenzione opera solo se l'occupazione è direttamente effettuata dallo Stato, non quando l'occupazione sia riconducibile a una società concessionaria che gestisce l'infrastruttura in autonomia.

• art. 8, comma 5, Regolamento COSAP del Comune di Bologna

  richiamato come base regolamentare della maggiorazione per occupazioni abusive.

• art. 32, comma 2, Regolamento COSAP del Comune di Bologna

  prevede, per le occupazioni abusive, un'indennità pari al canone dovuto maggiorato del 50%.

• art. 38, comma 4, Regolamento COSAP del Comune di Bologna

  sanzione amministrativa pecuniaria di importo pari al doppio dell’indennità prevista al comma 2 del precedente art. 32

  la sanzione è considerata conforme ai criteri dell'art. 63, comma 2, lett. g-bis), d.lgs. n. 446/1997.

• art. 4 l. n. 689 del 1981

  non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima

  non opera nel caso di occupazione abusiva di fatto del suolo pubblico da parte della concessionaria, perché l'attività svolta non esclude la responsabilità sanzionatoria prevista dal regolamento e dalla legge.

• art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993

  richiamato in via comparativa per la disciplina della TOSAP: soggezione alla tassa delle occupazioni di spazi e aree demaniali o patrimoniali degli enti locali.

• art. 39 d.lgs. n. 507 del 1993

  indica, per la TOSAP, il soggetto passivo nel titolare dell'atto di concessione o, in mancanza, nell'occupante di fatto.

• art. 49 d.lgs. n. 507 del 1993

  occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province...

  richiamato come precedente disciplina di esenzione nella TOSAP, usata in chiave analogica ma ritenuta non decisiva per il COSAP.

• art. 20, commi 4 e 5, d.lgs. n. 285 del 1992

  richiamato dal regolamento comunale come clausola di salvezza rispetto alle sanzioni previste dal codice della strada.

• art. 267 TFUE

  invocato dalla ricorrente per un rinvio pregiudiziale, ma la Corte non ha ritenuto necessario adire la CGUE.

• art. 49 TFUE

  citato dalla ricorrente nella prospettazione di contrasto con il diritto dell'Unione.

• art. 56 TFUE

  citato dalla ricorrente nella prospettazione di contrasto con il diritto dell'Unione.

• art. 63 TFUE

  citato dalla ricorrente nella prospettazione di contrasto con il diritto dell'Unione.

• art. 345 TFUE

  citato dalla ricorrente nella prospettazione di contrasto con il diritto dell'Unione.

Massime di principio

• Ai fini del COSAP, il presupposto non è la titolarità formale del bene o dell'opera, ma l'occupazione di fatto di spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale e l'utilità particolare ritratta dal soggetto occupante.
• L'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato richiede che l'occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente; non basta che l'opera sia pubblica, statale o funzionale a un servizio di interesse nazionale.
• Quando un'infrastruttura pubblica è gestita da una società concessionaria che ne trae utilità economica autonoma, l'occupazione del suolo pubblico sottostante o soprastante è imputabile alla concessionaria e non allo Stato.
• In materia di COSAP, l'occupazione realizzata senza titolo concessorio comunale integra occupazione abusiva, con conseguente applicazione dell'indennità maggiorata e delle sanzioni previste dal regolamento, se conformi ai criteri dell'art. 63 d.lgs. n. 446/1997.
• La causa di non punibilità amministrativa ex art. 4 l. n. 689/1981 non opera quando il fatto sanzionato consiste in una occupazione abusiva di fatto del suolo pubblico da parte del soggetto che la realizza per propria autonoma attività d'impresa.
• Le eventuali limitazioni pubblicistiche o i poteri di vigilanza dell'ente concedente non elidono, di per sé, l'autonomia gestionale del concessionario né l'assoggettamento di quest'ultimo al canone dovuto per l'occupazione del suolo comunale.

Come è indicizzato