Sentenza n. 991/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha presentato una PAS per un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 4.495,68 kWp, da realizzare in area agricola situata entro 500 metri da una cabina primaria di trasformazione elettrica AT/MT. Ha sostenuto che l'area fosse idonea ope legis ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, del d.lgs. 199/2021, dovendosi qualificare la cabina come impianto industriale o stabilimento. Ha inoltre dedotto che la disciplina statale sulle aree idonee prevalesse sulle previsioni del Piano Operativo Comunale, che ammettevano gli impianti FER in determinate zone produttive o, nelle aree agricole, solo se connessi all'attività agricola o previa variante urbanistica. Ha censurato il diniego anche per violazione dell'art. 8 del d.lgs. 190/2024, sostenendo che l'impianto, di potenza inferiore alla soglia prevista e localizzato in area idonea, fosse assoggettato necessariamente a PAS. Sono stati dedotti altresì violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei presupposti e illegittima valutazione delle integrazioni documentali. Il Comune ha eccepito la tardività delle censure contro le norme del Piano Operativo Comunale e la mancata notificazione del ricorso agli enti partecipanti alla conferenza di servizi quali presunti controinteressati.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che le previsioni del Piano Operativo Comunale contestate non fossero immediatamente lesive, avendo natura attuativa e applicativa: l'onere di impugnazione sorge con l'atto applicativo che produce la lesione concreta. Ha respinto anche l'eccezione relativa alla mancata notifica agli enti partecipanti alla conferenza di servizi, poiché Regione, Provincia, Consorzio di bonifica e Autorità di bacino avevano svolto un ruolo meramente istruttorio e collaborativo, senza adottare determinazioni negative, vincolanti o dotate di autonoma capacità lesiva; il controinteressato necessario deve invece essere titolare di un interesse diretto, immediato e contrario all'annullamento ed essere individuato nell'atto impugnato. Nel merito, ha ritenuto fondata la censura relativa all'idoneità dell'area: una cabina primaria AT/MT, quale complesso tecnologico stabile destinato alla trasformazione, gestione e distribuzione dell'energia elettrica, integra la nozione funzionale di impianto industriale o stabilimento rilevante ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, del d.lgs. 199/2021. La localizzazione dell'impianto entro 500 metri dalla cabina comporta quindi la qualificazione dell'area agricola come area idonea ope legis. Ha ritenuto fondato anche il secondo motivo, affermando che l'idoneità ex lege non può essere neutralizzata da divieti o limitazioni pianificatorie comunali ulteriori. Il Piano Operativo Comunale non è stato annullato in sé, perché le sue disposizioni non sono state ritenute necessariamente illegittime in astratto; è stato invece giudicato illegittimo l'uso impeditivo fattone dal Comune, che aveva attribuito prevalenza alla pianificazione locale anziché alla disciplina statale sulle aree idonee. È stato accolto anche il terzo motivo: per gli impianti fotovoltaici ricompresi nell'Allegato B del d.lgs. 190/2024 e localizzati in area idonea, la PAS costituisce il regime applicabile e la compatibilità urbanistica è automaticamente riconosciuta dalla legge. Le incongruenze formali nella documentazione, i riferimenti alternati a impianto fotovoltaico e agrivoltaico e la mancata compilazione di alcune voci del modulo non costituivano impedimenti normativi autonomi e avrebbero dovuto essere oggetto, se necessario, di chiarimenti o integrazioni. Il quarto motivo, relativo a ulteriori profili procedimentali, è stato assorbito. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  L'interesse a ricorrere e l'onere di impugnazione sono collegati alla lesione attuale prodotta dall'atto applicativo.

• art. 41 c.p.a.

  comunicazione, notificazione o piena conoscenza dell'atto che reca la lesione

  Il termine per impugnare decorre dalla conoscenza dell'atto concretamente lesivo; la notifica è necessaria nei confronti dell'amministrazione emanante e degli eventuali controinteressati necessari, titolari di un interesse diretto, immediato e contrario.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  le aree agricole comprese in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da un impianto industriale o da uno stabilimento

  Le aree agricole situate entro 500 metri da un impianto industriale o stabilimento sono aree idonee ex lege per impianti fotovoltaici, in assenza dei vincoli indicati dalla norma; una cabina primaria AT/MT può rientrare nella nozione funzionale di impianto industriale.

• art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006

  La nozione di stabilimento è interpretata in senso funzionale e comprende un complesso stabile destinato all'esercizio permanente di attività tecnico-industriali, anche senza trasformazione materiale di beni o emissioni.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  Consente l'installazione di impianti fotovoltaici a terra nelle aree agricole ricomprese nella fascia di prossimità rispetto agli impianti industriali o stabilimenti individuata dal comma 8, lett. c-ter), n. 2.

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  il ricorso alla PAS è precluso [...] in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti

  La PAS si applica agli interventi dell'Allegato B; per gli interventi localizzati in aree idonee, la disciplina speciale riconosce automaticamente la compatibilità urbanistica e impedisce che la pianificazione comunale osti al ricorso alla procedura semplificata.

• Allegato B d.lgs. 190/2024

  impianti solari fotovoltaici [...] di potenza inferiore a 10 MW nelle aree idonee ai sensi dell'articolo 20 del d.lgs. 199/2021

  Gli impianti fotovoltaici sotto la soglia prevista e localizzati in aree idonee rientrano nel regime PAS.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; rilievi formali o apodittici privi di concreta efficacia ostativa non sono sufficienti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'amministrazione deve confrontarsi effettivamente con le osservazioni del privato nel procedimento avviato con preavviso di diniego, ferma la parziale assorbenza della relativa censura nel caso deciso.

Massime di principio

• La qualificazione legislativa di un'area agricola come area idonea per impianti fotovoltaici, derivante dalla sua collocazione entro la distanza prevista dalla legge da un impianto industriale o stabilimento, prevale sulle previsioni urbanistiche comunali che introducano divieti o condizioni ulteriori incompatibili con tale qualificazione.
• Una cabina primaria AT/MT può essere qualificata come impianto industriale o stabilimento ai fini della disciplina delle aree idonee quando costituisce un complesso tecnologico stabile, destinato in modo permanente alla trasformazione, gestione e distribuzione dell'energia elettrica; la nozione ha carattere funzionale e non richiede attività manifatturiera, produzione di beni materiali o emissioni.
• Per gli impianti fotovoltaici ricompresi nell'Allegato B del d.lgs. 190/2024 e localizzati in un'area idonea ex lege, la Procedura Abilitativa Semplificata costituisce il regime procedimentale applicabile; il Comune non può escluderla invocando la mera destinazione agricola o la non conformità alle prescrizioni urbanistiche locali incompatibili con la disciplina statale.
• Le norme urbanistiche comunali non immediatamente lesive possono essere contestate insieme all'atto applicativo che ne fa concreta applicazione; il termine per impugnarle decorre dalla lesione attuale prodotta dal provvedimento applicativo.
• Gli enti che partecipano a una conferenza di servizi con contributi istruttori o pareri non vincolanti, privi di autonoma capacità lesiva e di un interesse diretto alla conservazione dell'atto finale, non sono controinteressati necessari ai fini della notificazione del ricorso.
• In un procedimento PAS, incongruenze formali o incompletezze documentali prive di una specifica efficacia impeditiva prevista dalla legge non possono fondare il diniego senza una concreta valutazione della loro rilevanza e senza consentire, ove possibile, chiarimenti o integrazioni.

Come è indicizzato