Sentenza n. 6293/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato gli atti statali e regionali relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto l'illegittimità della procedura, l'illegittimità dell'accertamento del superamento del tetto di spesa, l'incostituzionalità dei parametri normativi, la retroattività della fissazione dei tetti, la lesione del legittimo affidamento, la violazione della disciplina delle procedure di gara e dell'art. 106 d.lgs. 50/2016, nonché la violazione dei principi eurounitari di libertà d'impresa, affidamento ed evidenza pubblica. Con riferimento agli atti regionali applicativi, ha contestato anche il calcolo della quota di ripiano posta a suo carico.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018: l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015, la misura persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, non viola la libertà d'impresa, la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento. La successiva fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l'attuazione nel 2022 non hanno innovato il contenuto sostanziale dell'obbligo, ma ne hanno reso operative le procedure. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, incidendo sul fatturato complessivo dell'impresa e non sull'oggetto, sul prezzo o sull'esito delle singole procedure di affidamento. I ricorsi per motivi aggiunti contro gli atti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione: tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, limitandosi a individuare le imprese e a calcolare l'importo dovuto sulla base di parametri legislativi e ministeriali già determinati. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Spese integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  comma 8, comma 9 e comma 9-bis

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle imprese al ripiano dello sforamento e la procedura di individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano a carico regionale.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA.

• art. 18 d.l. 115/2022, conv. l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter d.l. 78/2015, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La censura fondata sulla disciplina delle modifiche dei contratti pubblici è stata ritenuta infondata, poiché il payback opera esternamente ai singoli contratti di gara.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia sulla quale il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione, entro il termine indicato in dispositivo.

• art. 40, comma 2, c.p.a.

  Le censure formulate per la prima volta nella memoria di replica sono state considerate inammissibili come nuovi motivi di ricorso, pur potendo essere valutate come mere argomentazioni.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di richiamare la motivazione di precedenti sentenze dello stesso TAR su controversie analoghe.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha escluso, con riferimento al payback 2015-2018, la violazione degli artt. 2, 23, 41 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, nonché dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48 per cento della quota di ripiano prevista dall'art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, caducando le limitazioni fondate sulla rinuncia al contenzioso.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di libertà d'impresa, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già conoscibili dalle imprese al momento della partecipazione alle gare.
• La fissazione successiva del tetto di spesa regionale e l'adozione successiva degli atti attuativi non configurano retroattività sostanziale quando si limitano a rendere operativa una disciplina legislativa già vigente, che aveva già previsto il tetto, le percentuali di riparto e il criterio di calcolo a carico delle imprese.
• Il payback sui dispositivi medici non modifica l'oggetto, il prezzo o l'esito delle singole gare pubbliche, ma opera esternamente sui ricavi complessivi dei fornitori; non costituisce quindi una modifica dei contratti di fornitura né altera la concorrenza nelle procedure di affidamento.
• Gli atti regionali che, sulla base di parametri legislativi e ministeriali già definiti, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e calcolare matematicamente la quota di ripiano non esprimono potere autoritativo, ma accertano un'obbligazione patrimoniale vincolata.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo di payback richiesto con gli atti regionali riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non ricorrendo una situazione di esercizio discrezionale del potere amministrativo.

Come è indicizzato