Parere n. 1669/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto, con istanza cautelare, con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dal signor Akash Shikder contro il Comune di Sesto San Giovanni per l’annullamento: a) del provvedimento del 27 giugno 2025 con il quale non è stato accolto il ricorso in autotutela per la pratica SUAP/2025/0084/SCIA; b) del precedente provvedimento di irricevibilità del Comune di Sesto San Giovanni, reso e notificato il 15 maggio 2025; c) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, successivo e/o connesso o che, comunque, sia in rapporto di correlazione con il provvedimento richiamato.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dei provvedimenti comunali che hanno dichiarato irricevibile la SCIA di subingresso nell’attività commerciale e respinto l’istanza di autotutela, con ordine di rimozione del manufatto occupante il suolo pubblico senza titolo.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha acquistato nel febbraio 2025 un’azienda esercitata presso un chiosco collocato su suolo pubblico, ritenendo di poter proseguire l’attività sulla base del subingresso e della voltura della concessione. La concessione di occupazione del suolo pubblico era tuttavia scaduta anteriormente e non risultava presentata alcuna formale istanza di rinnovo o conferma. Il Comune ha dichiarato irricevibili le SCIA di subingresso per mancanza di un titolo concessorio efficace e ha successivamente respinto l’istanza di autotutela, ordinando la rimozione del manufatto. Il ricorrente ha dedotto: a) violazione degli artt. 43 d.P.R. 445/2000 e 18, comma 2, l. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che il Comune avrebbe tardivamente dichiarato l’irricevibilità e avrebbe ingenerato un affidamento sulla possibile conferma o proroga della concessione; b) violazione dell’art. 11 della l. 214/2023, dell’art. 26 della l. 193/2024 e della direttiva 2006/123/CE, assumendo la proroga ex lege della concessione; c) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e delle garanzie partecipative in relazione alla mancata conferma della concessione e all’ordine di sgombero.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha disposto il rigetto. Il primo motivo è stato respinto perché, al momento della presentazione della SCIA e dell’acquisto dell’azienda, la concessione di suolo pubblico era già scaduta; pertanto la concessione non poteva considerarsi compresa nell’azienda ceduta, né il ricorrente o l’alienante potevano vantare un diritto alla conferma o al rinnovo. L’eventuale presentazione di una domanda di rinnovo avrebbe potuto soltanto avviare un nuovo procedimento concessorio, senza produrre automaticamente il rinnovo. Non è stato inoltre dimostrato un affidamento giuridicamente tutelabile, né la presentazione di una formale istanza di rinnovo. Il secondo motivo è stato respinto perché le disposizioni invocate sulla proroga delle concessioni e la direttiva Bolkestein riguardano fattispecie diverse, relative alle concessioni di aree pubbliche connesse ad attività sorte nel periodo emergenziale COVID-19, e comunque presuppongono l’esistenza di un titolo concessorio valido ed efficace, nel caso mancante. Il terzo motivo è stato respinto poiché l’irricevibilità della SCIA e l’ordine di sgombero costituivano atti vincolati, privi di margini di discrezionalità. In ogni caso, il ricorrente non ha indicato quali specifiche ragioni avrebbe potuto dedurre in sede partecipativa e che avrebbero potuto condurre a un esito diverso.
Osservazioni
Primo motivo - Irricevibilità della SCIA, istruttoria e legittimo affidamento
La censura è infondata. La concessione di occupazione del suolo pubblico era già scaduta prima della presentazione della SCIA e dell’acquisto dell’azienda. Di conseguenza, la concessione non poteva essere trasferita insieme all’azienda e né l’alienante né l’acquirente potevano vantare un diritto alla conferma o al rinnovo. Non risulta inoltre presentata una formale istanza di rinnovo o conferma, né provato un affidamento tutelabile fondato su rassicurazioni dell’amministrazione.
Secondo motivo - Proroga delle concessioni e direttiva 2006/123/CE
La censura è infondata. Le disposizioni della l. 214/2023 e della l. 193/2024 invocate dal ricorrente sono riferite a fattispecie diverse, relative a concessioni di aree pubbliche connesse ad attività sorte nel periodo COVID-19. In ogni caso, le disposizioni di proroga non possono applicarsi in assenza di un titolo concessorio valido ed efficace, suscettibile di estensione temporale. È inoltre precluso il rinnovo automatico delle concessioni in assenza di procedure comparative, trasparenti e rispettose della concorrenza.
Terzo motivo - Partecipazione procedimentale e comunicazione di avvio
La censura è infondata. L’irricevibilità della SCIA e l’ordine di sgombero erano atti vincolati, privi di discrezionalità. Le garanzie partecipative devono essere valutate in senso sostanziale: il ricorrente avrebbe dovuto indicare quali specifiche ragioni avrebbe potuto far valere e in che modo esse avrebbero potuto determinare un diverso esito del procedimento, ma tale indicazione è mancata.
Norme richiamate
deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971
Disciplina il deposito diretto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presso il Consiglio di Stato.
Invocato dal ricorrente in relazione all’acquisizione d’ufficio dei documenti, ma ritenuto non decisivo rispetto alla mancanza di un titolo concessorio efficace.
Invocato dal ricorrente in tema di acquisizione documentale e istruttoria amministrativa; la censura è stata ritenuta infondata.
La violazione delle garanzie partecipative non determina l’illegittimità dell’atto quando il provvedimento è vincolato e il ricorrente non dimostra l’utilità concreta della partecipazione.
La disposizione sulle concessioni di posteggio e sulle relative proroghe non è stata ritenuta applicabile alla concessione di suolo pubblico oggetto della controversia.
Le disposizioni di proroga invocate non si applicano in assenza di un titolo concessorio valido ed efficace e non consentono il rinnovo automatico della concessione controversa.
direttiva 2006/123/CE
La disciplina europea e il principio di concorrenza non fondano un diritto al rinnovo automatico della concessione; il rinnovo deve avvenire mediante procedure comparative, trasparenti e rispettose della concorrenza.
Richiamato quale normativa interna di attuazione della direttiva 2006/123/CE, ma non ritenuto applicabile in modo da prorogare il titolo concessorio scaduto.
La mancata partecipazione non assume rilievo invalidante in relazione ad atti vincolati, in assenza dell’indicazione di apporti partecipativi potenzialmente utili.
Massime di principio
- Il subingresso nell’azienda esercitata su suolo pubblico non comporta il subentro nel rapporto concessorio quando la concessione sia già scaduta prima della cessione e non esista un autonomo provvedimento amministrativo di trasferimento o rinnovo.
- La presentazione di una domanda di rinnovo o conferma di una concessione di suolo pubblico non attribuisce automaticamente il diritto alla prosecuzione dell’occupazione, ma determina soltanto l’avvio del procedimento per il rilascio di una nuova concessione.
- Le proroghe normative delle concessioni di suolo pubblico presuppongono l’esistenza di un titolo concessorio valido ed efficace e non possono trasformare un titolo già scaduto in un titolo prorogabile, salvo che la specifica disciplina disponga diversamente per la fattispecie considerata.
- Il legittimo affidamento sulla conferma o sul rinnovo di una concessione demaniale non può fondarsi sulla mera possibilità di rinnovo né su comportamenti non formalizzati dell’amministrazione, soprattutto quando l’interessato avrebbe potuto verificare con ordinaria diligenza la scadenza del titolo.
- Quando l’amministrazione è chiamata ad adottare un atto vincolato per l’assenza di un titolo abilitativo efficace, la violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento se il ricorrente non indica quali concreti apporti avrebbe potuto fornire e come questi avrebbero potuto modificare l’esito.
Ricorso straordinario sulla prosecuzione di un’attività commerciale su suolo pubblico
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un privato contro il Comune di Sesto San Giovanni. Il ricorrente aveva acquistato un’azienda di vendita di giornali e periodici esercitata presso un chiosco collocato su suolo pubblico e contestava l’irricevibilità della SCIA di subingresso, il rigetto dell’istanza di autotutela e l’ordine di rimozione del manufatto.
Premesse fattuali e provvedimenti impugnati
La concessione di occupazione del suolo pubblico relativa al chiosco era stata rilasciata nel 2011 e risultava scaduta anteriormente all’acquisto dell’azienda. La cedente aveva presentato una SCIA di subingresso, senza una contestuale istanza di rinnovo o conferma della concessione. Dopo l’acquisto, anche il ricorrente aveva presentato una SCIA di subingresso e aveva prodotto documentazione relativa all’attività commerciale.
Il SUAP aveva richiesto integrazioni documentali, tra cui l’atto di concessione del suolo pubblico. Non essendo stato prodotto un titolo concessorio efficace, il Comune aveva dichiarato irricevibili le istanze e, in seguito, aveva respinto l’istanza di autotutela del ricorrente, disponendo la rimozione del manufatto collocato sul suolo pubblico senza titolo.
Motivi del ricorso
Il ricorrente ha dedotto, in sintesi:
- la violazione delle disposizioni sull’acquisizione d’ufficio dei documenti, il difetto di istruttoria e di motivazione e l’illegittimità della tardiva dichiarazione di irricevibilità;
- la violazione della disciplina nazionale ed europea sulle concessioni di aree pubbliche e delle disposizioni normative di proroga;
- la violazione delle garanzie partecipative, in relazione alla mancata conferma della concessione e all’ordine di sgombero.
Ha inoltre sostenuto che la cedente avrebbe confidato nella possibile riconferma della concessione e che tale affidamento avrebbe inciso sulla vendita dell’azienda.
Valutazioni sulla scadenza della concessione e sul subingresso
La Sezione ha ritenuto decisivo il fatto che la concessione fosse già scaduta al momento della presentazione della SCIA e dell’acquisto dell’azienda. La concessione di suolo pubblico non poteva quindi considerarsi compresa nell’azienda ceduta, né poteva trasferirsi automaticamente all’acquirente.
Il subingresso nell’attività commerciale non determina, da solo, il subentro nel rapporto concessorio. Per la prosecuzione dell’occupazione sarebbe stato necessario un autonomo e specifico provvedimento amministrativo. In assenza di tale provvedimento, la SCIA era irricevibile perché priva del presupposto essenziale costituito da un titolo valido ed efficace per l’occupazione del suolo pubblico.
La Sezione ha inoltre escluso la sussistenza di un legittimo affidamento. Non risultava presentata una formale domanda di rinnovo o conferma della concessione e il ricorrente avrebbe potuto verificare con ordinaria diligenza la scadenza del titolo. Anche una formale istanza di rinnovo, comunque, non avrebbe prodotto automaticamente il rinnovo o la conferma, ma avrebbe soltanto avviato il procedimento per il rilascio di una nuova concessione.
Inapplicabilità delle disposizioni di proroga
Il ricorrente aveva invocato la l. 214/2023, la l. 193/2024 e la direttiva 2006/123/CE, sostenendo che la concessione dovesse ritenersi prorogata.
Il Consiglio di Stato ha escluso l’applicabilità di tali disposizioni alla fattispecie concreta. Esse riguardano specifiche concessioni di aree pubbliche e fattispecie collegate alle attività sorte nel periodo emergenziale COVID-19, mentre la concessione controversa era priva, al momento della presentazione della SCIA, di efficacia attuale.
La proroga presuppone infatti un titolo concessorio esistente e suscettibile di estensione temporale. Non può essere prorogato un titolo già scaduto e non può riconoscersi un rinnovo automatico in contrasto con i principi di concorrenza, trasparenza e comparazione, richiamati anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Garanzie partecipative e natura vincolata degli atti
La Sezione ha respinto anche la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. L’irricevibilità della SCIA e l’ordine di sgombero erano conseguenze vincolate dell’assenza di un titolo concessorio valido ed efficace e non lasciavano all’amministrazione margini di discrezionalità tali da rendere utile un apporto partecipativo.
In ogni caso, la partecipazione procedimentale deve essere valutata in senso sostanziale. Il ricorrente avrebbe dovuto indicare quali elementi avrebbe potuto rappresentare all’amministrazione e per quali ragioni tali elementi avrebbero potuto condurre a un diverso esito. Poiché tale dimostrazione è mancata, la censura è stata ritenuta infondata.
Esito
La Sezione, dopo avere dato atto del rispetto del contraddittorio nel procedimento consultivo e del rigetto dell’istanza cautelare con precedente parere interlocutorio, ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere respinto. Il privato non ha quindi ottenuto l’annullamento dei provvedimenti comunali, né il riconoscimento della possibilità di proseguire l’occupazione del suolo pubblico sulla base del subingresso nell’azienda.
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