Cassazione Civile, Ordinanza n. 29586/2024 del 18/11/2024

Esito

La controversia

La controversia riguarda la debenza del COSAP per gli anni 2013-2018 in relazione all'occupazione di spazi soprastanti alcune strade comunali mediante un cavalcavia autostradale. La società autostradale aveva chiesto l'accertamento negativo del credito del comune, sostenendo, in sintesi, che: a) la costruzione dell'autostrada, imposta e realizzata in base a leggi speciali, avrebbe sottratto autoritativamente al comune la disponibilità dello spazio sovrastante, con conseguente insussistenza del presupposto impositivo; b) l'occupazione sarebbe esente perché riconducibile allo Stato; c) il canone non poteva essere parametrato alla sola esistenza del cavalcavia, dovendosi invece verificare un'effettiva sottrazione dell'uso pubblico della strada sottostante; d) la sanzione per omesso o tardivo pagamento sarebbe priva di base legale e, comunque, non applicabile a chi agiva nell'esercizio di una facoltà legittima. La Corte d'appello aveva respinto l'impugnazione e la società autostradale ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi, sostanzialmente reiterando tali censure e chiedendo anche la rimessione della causa alla pubblica udienza.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi perché, ai fini del COSAP, ciò che rileva è l'occupazione, anche di fatto, del bene comunale da parte del concessionario, non la proprietà dell'opera o del cavalcavia, che può appartenere allo Stato. Ha ritenuto inammissibile il terzo motivo perché diretto a sollecitare una rivalutazione del fatto e del calcolo della superficie occupata, già compiuti dal giudice di merito. Ha respinto il quarto motivo, affermando che la disciplina primaria dell'art. 63 d.lgs. 446/1997 contiene criteri sufficienti a legittimare la previsione regolamentare della sanzione amministrativa per omesso pagamento. Ha dichiarato inammissibile il quinto motivo, perché non si confronta con la ratio decidendi: il fatto sanzionato non era la costruzione dell'opera, ma l'omesso pagamento del prelievo dovuto per l'occupazione. La ricorrente è stata inoltre condannata alle spese e al raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  primo comma; secondo comma, lettere g) e g-bis)

  La norma individua il presupposto del canone nell'occupazione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili comunali, anche di spazi soprastanti il suolo pubblico, e consente ai regolamenti comunali di prevedere indennità e sanzioni entro limiti fissati dalla legge.

• art. 38 d.lgs. n. 507/1993

  Le occupazioni di qualsiasi natura su beni del demanio o del patrimonio indisponibile comunale, comprese quelle di spazi soprastanti il suolo pubblico, sono soggette al prelievo.

• art. 39 d.lgs. n. 507/1993

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di occupazione o dall'occupante di fatto.

• art. 49 d.lgs. n. 507/1993

  L'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato è di stretta interpretazione e non si estende alle occupazioni realizzate da terzi con beni dello Stato.

• art. 20 Regolamento COSAP del Comune di Montecatini Terme

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere che il canone vada ragguagliato alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico, ma la censura è stata ritenuta inammissibile perché volta a una rivalutazione del fatto.

• art. 23 Regolamento COSAP del Comune di Montecatini Terme

  Prevede un'esenzione ritenuta non applicabile perché presuppone un'occupazione direttamente riferibile al soggetto esente.

• art. 33, quinto comma, Regolamento COSAP del Comune di Montecatini Terme

  Prevede la sanzione amministrativa per omesso o tardivo pagamento; la Corte ne ha ritenuto la legittimità in quanto sorretta dalla disciplina primaria.

• art. 35, quinto comma, Regolamento COSAP del Comune di Montecatini Terme

  Dalla sentenza risulta che il regolamento prevede una sanzione amministrativa pari al 30% per il mancato pagamento del prelievo; la previsione è stata ritenuta conforme alla legge.

• art. 4 l. n. 689/1981

  La causa di esclusione della responsabilità amministrativa non opera quando il fatto sanzionato è l'omesso pagamento di un prelievo dovuto, non la realizzazione dell'opera pubblica.

• art. 25 Cost.

  Richiamato per distinguere la riserva assoluta di legge degli illeciti penali.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge in materia di sanzioni amministrative è relativa e consente la disciplina regolamentare nei limiti fissati dalla norma primaria.

• art. 840 c.c.

  La proprietà del suolo si estende allo spazio sovrastante, salvo il limite per attività ad altezza tale da non arrecare interesse ad impedirle; non vi è una regola che faccia venir meno tale estensione per la presenza di un manufatto sovrastante.

• art. 380-bis c.p.c.

  È stata richiamata la trattazione in camera di consiglio e la valutazione delle istanze di rimessione alla pubblica udienza.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  È stata presentata memoria e istanza di rimessione alla pubblica udienza.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  È stato il parametro formale di tutti i motivi di ricorso per violazione di legge.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  È stato applicato il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente soccombente.

Massime di principio

• Ai fini del COSAP, il presupposto impositivo è l'occupazione, anche di fatto, di suolo pubblico o di spazi soprastanti, sicché la proprietà pubblica dell'opera realizzata o la titolarità statale della struttura non escludono di per sé la debenza del canone se l'uso del bene comunale è in concreto riferibile al concessionario.
• L'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato deve essere interpretata restrittivamente e non si estende alle occupazioni compiute da soggetti privati o concessionari mediante beni appartenenti allo Stato.
• Quando il giudice di merito accerti l'esistenza dell'occupazione e la superficie occupata, la censura che contesti solo in astratto il criterio di quantificazione del canone o la necessità di una sottrazione "effettiva" dell'uso pubblico tende a una rivalutazione del fatto ed è inammissibile in cassazione.
• La disciplina primaria che istituisce il canone e ne fissa criteri e limiti sanzionatori può legittimare regolamenti comunali che determinino indennità e sanzioni amministrative, in quanto per gli illeciti amministrativi la riserva di legge è relativa e non assoluta.
• La causa di esclusione della responsabilità amministrativa per adempimento di un dovere o esercizio di una facoltà legittima non opera quando la violazione consiste nell'omesso pagamento di un prelievo dovuto a fronte di un'occupazione già ritenuta sussistente.

Come è indicizzato