Sentenza n. 122/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato dinanzi al TAR il decreto di occupazione d’urgenza e temporanea n. 218 del 31 ottobre 2023, la delibera RFI n. 41 del 17 luglio 2023 di approvazione del progetto definitivo ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, il decreto ministeriale n. 8250 dell’11 maggio 2021 di approvazione del progetto definitivo, la determinazione RFI del 7 dicembre 2022 conclusiva della conferenza di servizi sulle opere aggiuntive e gli atti connessi. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 17, comma 2, d.P.R. n. 327/2001, falsità del presupposto e difetto di motivazione, sostenendo di non avere ricevuto la comunicazione dell’approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità. In subordine ha denunciato la violazione delle norme sulla conferenza di servizi e sulla partecipazione nei procedimenti espropriativi, nonché illogicità, falsità del presupposto e difetto di istruttoria. Ha inoltre contestato la proporzionalità dell’esproprio, lamentando l’interclusione di una parte della proprietà, l’abbattimento e l’estirpazione della vegetazione e la mancata tutela degli alberi monumentali, oltre alla mancata rinnovazione della verifica di assoggettabilità a VIA e alla violazione delle prescrizioni ambientali regionali. Ha infine dedotto la violazione dell’art. 89 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 14-ter l. n. 241/1990. In primo grado aveva chiesto anche la restituzione delle aree e il risarcimento dei danni. Il TAR ha dichiarato in parte irricevibile il ricorso, quanto all’impugnazione del decreto ministeriale del 2021, e lo ha respinto nel resto. In appello la proprietaria ha censurato la sentenza per error in iudicando, riproponendo le doglianze sulla partecipazione, sulla tempestività dell’impugnazione, sulla proporzionalità dell’esproprio, sulle prescrizioni ambientali, sulla VIA e sull’acquisizione dei pareri necessari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alle garanzie partecipative, ha ritenuto regolare la comunicazione dell’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità effettuata da Italferr nell’interesse di RFI mediante raccomandata presso la residenza della proprietaria, restituita per compiuta giacenza. Ha inoltre rilevato che le garanzie partecipative risultavano rispettate anche attraverso le forme di comunicazione previste dall’art. 11, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 per i procedimenti con più di cinquanta destinatari, e che la ricorrente aveva comunque presentato osservazioni al progetto. Ha confermato l’irricevibilità dell’impugnazione del decreto ministeriale del 2021, ritenendo che la proprietaria avrebbe potuto conoscerlo almeno dalla pubblicazione, il 12 luglio 2022, dell’avviso di avvio del procedimento di riapprovazione del progetto e delle opere aggiuntive, con contestuale disponibilità degli atti per la consultazione. Nel merito, ha escluso una manifesta sproporzione dell’esproprio: l’interclusione non riguardava l’immobile principale ed era solo temporanea rispetto a una porzione residua del parco; le modifiche progettuali erano funzionali alla sicurezza stradale e alla soluzione delle criticità segnalate dal Consiglio superiore dei lavori pubblici. Tali scelte rientravano nella discrezionalità tecnica delle autorità competenti e non presentavano profili manifesti di irragionevolezza o erroneità tali da consentire il sindacato sostitutivo del giudice. Le censure ambientali sono state respinte perché la presenza di alberi con caratteristiche tali da imporne la tutela non era stata sufficientemente dimostrata; le prescrizioni regionali sulla salvaguardia della vegetazione potevano trovare attuazione nella fase esecutiva, anche a cura dell’appaltatore. La doglianza sulla necessità di una nuova verifica di assoggettabilità a VIA è stata ritenuta genericamente riproposta e priva dell’indicazione delle concrete ragioni che l’avrebbero resa necessaria. Anche le ulteriori censure relative all’art. 89 d.P.R. n. 380/2001 e all’art. 14-ter l. n. 241/1990 sono state ritenute infondate. Le spese del grado di appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 22-bis d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina il decreto di occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione, oggetto dell’impugnazione.

• art. 49 d.P.R. n. 327/2001

  Richiamato quale base normativa per l’occupazione temporanea non preordinata all’espropriazione.

• art. 50 d.P.R. n. 327/2001

  Richiamato quale base normativa per l’occupazione temporanea.

• art. 17, comma 2, d.P.R. n. 327/2001

  La censura relativa alla mancata comunicazione dell’approvazione del progetto è stata respinta perché la comunicazione e le forme pubblicitarie previste per i procedimenti con numerosi destinatari sono state ritenute regolari.

• art. 11, comma 2, d.P.R. n. 327/2001

  quando il numero dei destinatari del procedimento espropriativo è superiore a 50, consente di effettuare le comunicazioni “mediante pubblico avviso da affiggere all’Albo pretorio del Comune…nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informativo della Regione…sul cui territorio ricadono gli immobili”.

  La disposizione consente, nei procedimenti espropriativi con più di cinquanta destinatari, l’impiego di forme di comunicazione mediante pubblico avviso; il Collegio ha ritenuto tali forme rispettate nella vicenda.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione alla conferenza di servizi conclusiva del procedimento sulle opere aggiuntive.

• art. 14-ter l. n. 241/1990

  Richiamato tra le disposizioni la cui violazione è stata dedotta, senza che la censura sia stata ritenuta fondata.

• art. 48, comma 5-quater, d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  Richiamato nel quadro normativo speciale relativo alla realizzazione dell’opera ferroviaria e al procedimento di approvazione.

• art. 53-bis, comma 1, d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  Richiamato quale disciplina speciale del procedimento di approvazione dell’intervento infrastrutturale.

• art. 89 d.P.R. n. 380/2001

  La relativa censura è stata ritenuta infondata.

• art. 28, commi 6 e seguenti, d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato in relazione alle prescrizioni e al controllo degli effetti ambientali del progetto; il Collegio ha escluso la fondatezza delle doglianze ambientali.

• art. 7 l. regionale Lazio n. 10/2013

  Richiamato tra le norme regionali asseritamente violate in materia ambientale e di tutela arborea; la relativa censura è stata respinta.

• art. 31 l. regionale Lazio n. 39/2002

  Richiamato tra le disposizioni regionali asseritamente violate; il Collegio non ha ravvisato le dedotte illegittimità.

• art. 9 d.m. 23 ottobre 2014

  Richiamato in relazione alla tutela degli alberi monumentali; la presenza di esemplari sicuramente meritevoli di tutela non è stata ritenuta sufficientemente dimostrata.

Massime di principio

• Nei procedimenti espropriativi con un numero di destinatari superiore a cinquanta, le comunicazioni possono essere effettuate mediante le forme di pubblico avviso previste dall’art. 11, comma 2, d.P.R. n. 327/2001; la partecipazione può ritenersi rispettata quando tali forme siano state regolarmente eseguite e l’interessato abbia concretamente presentato osservazioni.
• Ai fini della tempestività dell’impugnazione di un atto espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità, la conoscenza dell’atto può decorrere dalla pubblicazione dell’avviso di avvio di un successivo procedimento di riapprovazione del progetto, quando l’amministrazione renda contestualmente disponibili per la consultazione il progetto e gli atti del procedimento.
• Le scelte progettuali relative alla localizzazione e all’estensione delle aree necessarie alla realizzazione di un’opera pubblica rientrano nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, erroneità o sproporzione; il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’autorità competente.
• La valutazione di sproporzione dell’esproprio deve essere riferita agli effetti concretamente prodotti sul bene: non sussiste una manifesta sproporzione quando l’interclusione non riguarda l’immobile principale, è solo temporanea per una porzione residua dell’area e l’estensione dell’esproprio è stata ridotta ai terreni indispensabili per garantire sicurezza ed efficienza dell’opera.
• Le prescrizioni ambientali relative alla salvaguardia della vegetazione possono essere attuate nella fase esecutiva dell’opera, anche mediante obblighi imposti all’appaltatore, purché non sia dimostrata in giudizio la violazione attuale di tali prescrizioni o la presenza di specie certamente soggette a tutela; una richiesta di nuova verifica di assoggettabilità a VIA, se formulata genericamente e senza indicare le concrete ragioni modificative del quadro ambientale o progettuale, non è sufficiente a fondare l’illegittimità degli atti.

Come è indicizzato