Sentenza n. 541/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima per attività balneari e di somministrazione, ha impugnato la diffida comunale alla rimozione del chiosco, il parere comunale negativo sull’accertamento di conformità urbanistico-edilizia, gli atti regionali e comunali relativi alla compatibilità paesaggistica, il provvedimento interdittivo del SUAPE e il silenzio asseritamente formatosi sull’istanza di sanatoria. Ha dedotto, in sintesi, che l’ordine di demolizione sarebbe stato adottato mentre il procedimento di accertamento di conformità e compatibilità paesaggistica era ancora pendente; che l’art. 3, comma 3-bis, della legge n. 118/2022 avrebbe consentito il mantenimento stagionale e invernale dei manufatti amovibili installati dai concessionari demaniali; che gli strumenti urbanistici comunali e la disciplina regionale avrebbero consentito il chiosco; che la disponibilità dell’area derivante dalla concessione avrebbe escluso l’applicazione dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 9 l.r. n. 23/1985; che il parere comunale sarebbe stato viziato da difetto di istruttoria, motivazione, contraddittorietà, travisamento e violazione dei principi di correttezza e buon andamento; che il provvedimento interdittivo sarebbe stato adottato senza autonoma istruttoria; e che si sarebbe formato un silenzio-diniego sull’istanza di accertamento di conformità. Il Comune ha eccepito anche la tardività e l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che il parere del 5 febbraio 2025 avesse natura di diniego definitivo di sanatoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione del parere comunale del 5 febbraio 2025, pur qualificandolo come provvedimento definitivo a duplice contenuto: attestazione di non conformità urbanistico-edilizia rivolta alla Regione e diniego dell’accertamento di conformità rivolto all’interessato. La mancata indicazione nell’atto dei termini e dell’autorità cui ricorrere ha giustificato la rimessione in termini per errore scusabile. Nel merito, il Collegio ha escluso che l’ordine di demolizione fosse stato adottato durante la pendenza del procedimento di sanatoria, poiché il Comune aveva già respinto l’accertamento di conformità e reso improcedibile quello paesaggistico con il provvedimento del 5 febbraio 2025. Ha ritenuto provata la permanenza sostanzialmente continuativa della struttura, rilevando le dichiarazioni non congruenti del ricorrente sulle date di smontaggio e rimontaggio e l’assenza di prove certe. La struttura, stabilmente collocata nella fascia costiera, non rientrava nell’eccezione prevista per le strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e della ristorazione. Inoltre, nel periodo gennaio-aprile 2024 il Comune era privo di PUL e la struttura avrebbe dovuto essere rimossa tra il 31 ottobre e il 1° aprile; non era pertanto ammessa né sanabile ai sensi della disciplina regionale. L’area era demaniale e la concessione era scaduta il 31 dicembre 2023, essendo stata rinnovata fino al 31 dicembre 2024 soltanto con determinazione del 3 maggio 2024: nel periodo rilevante il ricorrente era quindi privo di concessione. Ne conseguiva l’applicazione del principio secondo cui i manufatti abusivi realizzati su area demaniale non sono sanabili ai sensi dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001. L’art. 3, comma 3-bis, della legge n. 118/2022, entrato in vigore il 15 novembre 2024, non poteva operare retroattivamente per il periodo gennaio-marzo 2024. La Regione ha legittimamente dichiarato l’improcedibilità dell’istanza paesaggistica sulla base dell’attestazione comunale di non conformità urbanistico-edilizia. Il provvedimento comunale dell’11 luglio 2025 ha validamente confermato il precedente diniego; il provvedimento interdittivo del SUAPE è stato ritenuto legittimo, poiché l’abusività del chiosco impediva lo svolgimento dell’attività di somministrazione. È stata inoltre esclusa la formazione del silenzio-diniego, essendovi stati provvedimenti espressi di rigetto. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 2.000 euro di spese processuali in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 9 l.r. n. 23/1985

  qualora soggetti diversi dalle amministrazioni statali abbiano eseguito, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato, della Regione o di Enti Pubblici, opere in assenza di permesso di costruire, ... il Sindaco ... ordina la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi

  La disposizione fonda il potere comunale di ordinare la demolizione e il ripristino delle opere eseguite senza titolo su suoli demaniali o pubblici.

• art. 35 d.P.R. n. 380/2001

  i manufatti realizzati su area demaniale sono non sanabili ai sensi dell’art. 35 del dPR n. 380/2001

  I manufatti abusivi realizzati su area demaniale non possono essere sanati mediante accertamento di conformità.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  il termine di 60 giorni per l’eventuale formazione del silenzio diniego

  Nel caso concreto non rileva la formazione del silenzio-diniego, poiché l’istanza di accertamento di conformità era stata espressamente respinta dal Comune.

• art. 10-bis l.r. n. 45/1989

  inedificabili ... i terreni costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea della battigia, anche se elevati sul mare

  La norma impedisce l’edificazione nella fascia costiera, salvo le strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e della ristorazione; l’eccezione non opera per una struttura stabilmente collocata.

• art. 22-bis l.r. n. 45/1989

  Nel periodo considerato, in assenza di PUL, la disciplina non consentiva il mantenimento stagionale della struttura, che doveva essere rimossa tra il 31 ottobre e il 1° aprile.

• art. 3, comma 3-bis, legge n. 118/2022

  i titolari delle concessioni demaniali marittime ... possono ... mantenere installati i predetti manufatti anche nel periodo di sospensione stagionale dell’esercizio delle attività turistico-ricreative

  La disposizione è entrata in vigore il 15 novembre 2024 e non può legittimare la permanenza del manufatto nel periodo gennaio-marzo 2024.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  non sono sanabili opere abusive che abbiano creato nuovi volumi e nuove superfici utili in vigenza di vincoli paesaggistici

  La Regione ha richiamato il limite alla sanatoria paesaggistica, pur avendo dichiarato improcedibile l’istanza sulla base della non conformità urbanistico-edilizia attestata dal Comune.

• art. 9, comma 6, l.r. n. 28/1998

  L’attestazione comunale di non conformità urbanistico-edilizia costituisce presupposto per la dichiarazione regionale di improcedibilità dell’istanza di compatibilità paesaggistica.

• art. 16 delle Direttive SUAPE allegate alla deliberazione della Giunta regionale n. 49/19 del 5 dicembre 2019

  I singoli uffici competenti provvedono direttamente all’emissione degli atti necessari, trasmettendoli al SUAPE e all’interessato senza necessità di emettere alcun ulteriore provvedimento da parte del SUAPE

  Nei procedimenti di sanatoria edilizia il Comune può adottare direttamente il diniego, senza che sia necessario un autonomo provvedimento del SUAPE.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’illegittimità di un provvedimento dal contenuto vincolato, quale la conferma del diniego fondato sull’assenza dei presupposti di sanabilità.

Massime di principio

• Un atto comunale che, nell’ambito di un procedimento di regolarizzazione edilizia e paesaggistica, attesti la non conformità urbanistico-edilizia e respinga espressamente l’accertamento di conformità ha natura di provvedimento definitivo e immediatamente lesivo, anche se denominato parere; tuttavia, la mancata indicazione dei termini e dell’autorità cui ricorrere può giustificare la rimessione in termini per errore scusabile.
• L’ordine di demolizione non è adottato in pendenza del procedimento di sanatoria quando, prima della sua emanazione, l’amministrazione abbia già respinto espressamente l’accertamento di conformità e abbia determinato l’improcedibilità dell’istanza di compatibilità paesaggistica.
• La permanenza sostanzialmente continuativa di un manufatto nell’area demaniale, desunta anche da dichiarazioni non congruenti dell’interessato e dall’assenza di prove certe dello smontaggio e rimontaggio, esclude la qualificazione dell’opera come struttura precaria e di facile rimozione.
• La disciplina che consente ai concessionari demaniali di mantenere installati manufatti amovibili durante la sospensione stagionale dell’attività opera dal momento della sua entrata in vigore e non può legittimare retroattivamente la permanenza del manufatto in periodi anteriori.
• I manufatti abusivi realizzati su area demaniale non sono sanabili ai sensi dell’art. 35 d.P.R. n. 380/2001; la disponibilità materiale dell’area derivante da una concessione non vigente nel periodo di realizzazione o permanenza dell’opera non esclude l’applicazione della disciplina repressiva.
• Nei procedimenti di sanatoria edilizia regolati dalle Direttive SUAPE, l’ufficio comunale competente può adottare direttamente il provvedimento di diniego, trasmettendolo al SUAPE e all’interessato, senza necessità di un ulteriore provvedimento del SUAPE.

Come è indicizzato