Sentenza n. 616/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni hanno proposto l’azione collettiva per l’efficienza della pubblica amministrazione prevista dal d.lgs. n. 198/2009, deducendo la violazione dell’art. 26, comma 2-bis, d.lgs. n. 25/2008 e il sistematico ritardo della Questura nella formalizzazione delle domande di protezione internazionale. I ritardi, inizialmente quantificati in circa 100 giorni e successivamente ridotti a circa 60, sarebbero derivati da modalità di accesso agli uffici inadeguate, assenza di uno sportello informativo, gestione inefficiente dei flussi e insufficienza delle misure organizzative adottate. Le ricorrenti hanno sostenuto che la disfunzione fosse strutturale e imputabile all’Amministrazione, con ricadute sui diritti dei richiedenti, tra cui il rischio di respingimento o rimpatrio e la perdita dell’accesso al lavoro e alle prestazioni socio-sanitarie. Il Ministero ha eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Veneto, la genericità del ricorso e l’assenza di una violazione sistematica, richiamando l’elevato carico di lavoro e la limitatezza delle risorse. Il TAR ha respinto le eccezioni, ritenendo territorialmente competente il giudice del luogo in cui gli effetti diretti della disfunzione si producono e precisando che l’azione collettiva riguarda l’assetto organizzativo dell’Amministrazione nel suo complesso, senza richiedere l’individuazione delle responsabilità interne. Nel merito, il superamento sistematico del termine legale è stato provato mediante la documentazione acquisita e riconosciuto dalla stessa Amministrazione. Una volta accertata la violazione dello standard temporale, è spettato all’Amministrazione dimostrare che l’inefficienza dipendesse da fattori oggettivi non superabili con misure organizzative ragionevolmente esigibili in relazione alle risorse disponibili. Tale prova non è stata fornita: il Ministero non ha adempiuto agli incombenti istruttori relativi ai dati comparativi nazionali e la relazione della Questura non ha documentato un miglioramento stabile, indicando misure contingenti e insufficienti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha accertato la disfunzione organizzativa derivante dal sistematico superamento del termine previsto dall’art. 26, comma 2-bis, d.lgs. n. 25/2008. Ha ritenuto che la riduzione dei tempi da circa 100 a circa 60 giorni dimostrasse la concreta possibilità di un miglioramento organizzativo, ma non il superamento della disfunzione, poiché il termine legale continuava a essere largamente ecceduto. La carenza di personale e l’elevato carico di lavoro non sono stati considerati sufficienti, in assenza della dimostrazione dell’adozione di tutte le misure organizzative esigibili nell’ambito delle risorse già disponibili. Il giudice non ha imposto specifiche modalità operative, rispettando l’autonomia organizzativa dell’Amministrazione, ma ha individuato gli obiettivi funzionali da conseguire: ricondurre progressivamente i tempi ai termini di legge, ridurre significativamente l’arretrato secondo l’ordine cronologico, rendicontare i tempi dei procedimenti e assicurare un accesso effettivo e tempestivo alla procedura. Il Ministero è stato condannato ad adottare le misure necessarie entro 90 giorni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. È stata inoltre ordinata la pubblicazione della sentenza sul sito istituzionale del Ministero entro 30 giorni. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1 d.lgs. 198/2009

  Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire ... se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini ...

  La class action pubblica è diretta ad accertare e correggere una disfunzione organizzativa dell’Amministrazione, non a ottenere il risarcimento del danno o l’annullamento di singoli atti.

• art. 1, comma 1-bis, d.lgs. 198/2009

  Nel giudizio di sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie, e umane concretamente a disposizione delle parti intimate.

  La valutazione della disfunzione deve essere compiuta considerando le risorse concretamente disponibili; la carenza di risorse non esclude automaticamente la responsabilità organizzativa, se l’Amministrazione non dimostra l’inesigibilità di ulteriori misure organizzative.

• art. 4 d.lgs. 198/2009

  Il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione ... ordinando alla pubblica amministrazione ... di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

  Il giudice individua l’obiettivo funzionale da raggiungere e assegna un termine per porre rimedio alla disfunzione, senza sostituirsi all’Amministrazione nella scelta delle specifiche misure organizzative.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 198/2009

  Pubblicazione della presente sentenza sul sito istituzionale ... in apposita sezione facilmente accessibile.

  In caso di accoglimento dell’azione, il giudice può ordinare la pubblicazione della sentenza sul sito istituzionale dell’Amministrazione.

• art. 4, comma 5, d.lgs. 198/2009

  Spetta all’Amministrazione individuare ... i soggetti che hanno concorso a determinare la disfunzione accertata.

  L’individuazione delle responsabilità interne è rimessa all’Amministrazione nella fase esecutiva e non costituisce un onere di allegazione o prova per il ricorrente.

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  Il Tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.

  È competente il TAR della regione in cui si producono gli effetti diretti della disfunzione amministrativa territorialmente circoscritta.

• art. 26, comma 2-bis, d.lgs. 25/2008

  La domanda è formalizzata entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale. In presenza di un numero elevato di domande, il termine può essere prorogato fino a dieci giorni lavorativi.

  Il termine costituisce uno standard procedimentale vincolante; il suo superamento sistematico integra una possibile disfunzione organizzativa ai sensi del d.lgs. n. 198/2009.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può desumere argomenti di prova dal comportamento processuale delle parti.

  L’omessa risposta dell’Amministrazione agli incombenti istruttori può essere valutata come argomento di prova e impedire di ritenere dimostrate le circostanze difensive dedotte.

Massime di principio

• Nell’azione collettiva per l’efficienza amministrativa, il ricorrente deve dimostrare il superamento sistematico dello standard o del termine previsto dalla legge; una volta accertata tale violazione, si presume l’inadeguatezza dell’assetto organizzativo e spetta all’Amministrazione dimostrare che l’inefficienza dipenda da fattori oggettivi non superabili mediante misure organizzative ragionevolmente esigibili in relazione alle risorse disponibili.
• La generica invocazione della carenza di personale, dell’elevato carico di lavoro o della scarsità di risorse non giustifica il sistematico mancato rispetto di un termine legale, se l’Amministrazione non prova di avere adottato tutte le misure organizzative concretamente esigibili nell’ambito delle risorse già assegnate.
• L’azione prevista dal d.lgs. n. 198/2009 ha a oggetto la disfunzione organizzativa dell’Amministrazione considerata nel suo complesso e non richiede al ricorrente di individuare preventivamente le responsabilità interne tra amministrazione centrale e articolazioni periferiche.
• Il giudice, accertata la disfunzione, deve individuare il risultato amministrativo da conseguire e fissare un termine per il ripristino dell’efficienza, ma non può imporre specifiche modalità operative o sostituirsi all’Amministrazione nell’esercizio della sua autonomia organizzativa.
• La successiva definizione dei singoli procedimenti non elimina l’interesse all’azione collettiva quando permane l’interesse della categoria all’accertamento e alla rimozione della disfunzione organizzativa generale.
• La competenza territoriale appartiene al TAR della regione in cui si producono gli effetti diretti della disfunzione amministrativa, anche quando la controversia investe scelte organizzative riferibili a un’Amministrazione statale.

Come è indicizzato