Sentenza n. 1927/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Regione ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che la convenzione del 14 giugno 1983 avesse natura meramente programmatica e che l’onere economico fosse invece imputabile all’USL n. 1 di Sassari, sulla base della successiva convenzione del 23 luglio 1987. In secondo luogo, ha contestato l’accertamento della propria responsabilità per somme corrisposte dall’Università al personale docente in esecuzione di giudicati civili, rilevando di non essere stata parte di quei giudizi e invocando i limiti soggettivi del giudicato ai sensi dell’art. 2909 c.c., nonché i limiti normativi al concorso regionale alla spesa. In terzo luogo, ha eccepito la prescrizione quinquennale del credito, sostenendo che l’obbligo convenzionale avesse ad oggetto pagamenti periodici mensili, ai sensi dell’art. 2948, n. 4, c.c., anziché la prescrizione ordinaria decennale. Infine, in via subordinata, ha contestato il cumulo di interessi e rivalutazione monetaria, qualificando il credito come credito di valuta e sostenendo che la rivalutazione fosse dovuta soltanto in presenza di specifica domanda e di un maggior danno provato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati i primi tre motivi e ha accolto soltanto la censura relativa alla rivalutazione monetaria. La Regione è stata ritenuta passivamente legittimata perché la convenzione del 14 giugno 1983 costituiva fonte diretta di obbligazioni reciproche tra Regione e Università, e non un mero accordo programmatico. Nel quadro dell’art. 39 della legge n. 833/1978 e degli artt. 31 del d.P.R. n. 761/1979 e 102 del d.P.R. n. 382/1980, la convenzione disciplinava il concorso dell’Università al servizio sanitario regionale, individuava le strutture e il personale interessati e poneva a carico della Regione l’onere economico dell’indennità perequativa, a fronte degli obblighi dell’Università di indicare il personale e garantire l’attività assistenziale. I giudicati civili ottenuti dai dipendenti nei confronti dell’Università riguardavano il distinto rapporto di impiego e non erano direttamente opponibili alla Regione; tuttavia costituivano il presupposto dell’azione autonoma di regresso o rivalsa fondata sulla convenzione. La Regione, inoltre, poteva formulare nel giudizio di rivalsa tutte le contestazioni relative al diritto azionato. È stata confermata l’applicazione della prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 c.c., trattandosi di azione di regresso priva di una specifica disciplina prescrizionale e non di crediti periodici ai sensi dell’art. 2948, n. 4, c.c. Il termine è stato ritenuto interrotto dalle richieste e diffide stragiudiziali del 2002 e dalla domanda giudiziale del 2003. Quanto agli accessori, il credito è stato qualificato come credito di valuta, produttivo dei soli interessi legali dal momento previsto dall’art. 1224, comma 1, c.c.; la rivalutazione monetaria non è stata riconosciuta. La sentenza di primo grado è stata quindi parzialmente riformata, con eliminazione della rivalutazione e conferma nel resto. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 39 l. 23 dicembre 1978, n. 833

  convenzioni per disciplinare, anche sotto l’aspetto finanziario, l’apporto dell’accademia al servizio sanitario

  La disposizione costituisce la base normativa per il coordinamento tra servizio sanitario nazionale e sistema universitario e per la stipula di convenzioni aventi anche contenuto finanziario.

• art. 31 d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761

  le somme necessarie per la corresponsione della indennità di cui al presente articolo sono a carico dei fondi assegnati alle regioni (…) e sono versate, con le modalità previste dalle convenzioni, dalle regioni alle università

  L’indennità perequativa spettante al personale universitario impegnato in strutture sanitarie convenzionate grava sui fondi assegnati alle Regioni, che devono versare le somme alle Università secondo le modalità convenzionali.

• art. 102 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

  La disposizione richiama la disciplina dell’indennità perequativa prevista per il personale universitario impegnato in attività assistenziali presso strutture convenzionate.

• art. 67 d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348

  La norma è stata invocata dalla Regione in relazione ai limiti normativi del concorso regionale alla spesa, ma il giudice ha ritenuto prevalenti e sufficientemente determinanti gli obblighi derivanti dalla convenzione.

• art. 1321 c.c.

  La convenzione è stata qualificata come fonte di obbligazioni secondo lo schema generale del contratto.

• artt. 1173 e 1321 c.c.

  Il credito di rivalsa dell’Università trova il proprio titolo nella convenzione e nella normativa da essa richiamata, quali fonti di obbligazioni.

• art. 2909 c.c.

  Non è stato violato il limite soggettivo del giudicato civile, poiché l’azione esercitata contro la Regione si fonda su un rapporto autonomo e distinto da quello definito nei giudizi tra dipendenti e Università.

• art. 2946 c.c.

  All’azione di regresso o rivalsa fondata sulla convenzione si applica la prescrizione ordinaria decennale, in mancanza di una specifica previsione diversa.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  interessi e tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi

  La prescrizione quinquennale non si applica al credito unitario di rivalsa, anche se l’obbligo economico convenzionale è collegato a pagamenti periodici.

• art. 1224, comma 1, c.c.

  Il credito di valuta produce gli interessi al saggio legale; non comporta automaticamente la rivalutazione monetaria.

• art. 106 c.p.c.

  La posizione della Regione nei giudizi promossi dai dipendenti contro l’Università sarebbe stata quella di garante improprio, con facoltà, ma non obbligo, di chiamata in causa.

• art. 28 c.p.a.

  La Gestione regionale sanitaria liquidatoria è stata chiamata nel giudizio di primo grado mediante estensione del contraddittorio.

Massime di principio

• Una convenzione stipulata tra Regione e Università per disciplinare l’apporto delle strutture e del personale universitario al servizio sanitario, quando individua le strutture interessate, richiama la disciplina dell’indennità perequativa e prevede obblighi di individuazione del personale e di finanziamento, costituisce fonte diretta di obbligazioni reciproche e non un mero accordo programmatico.
• Quando la legge pone a carico delle Regioni le somme necessarie per l’indennità perequativa spettante al personale universitario impiegato in strutture sanitarie convenzionate, la convenzione attuativa può fondare un’obbligazione della Regione verso l’Università che abbia anticipato o corrisposto tali somme.
• Il giudicato formatosi nel rapporto di impiego tra un’Università e il proprio personale non è direttamente opponibile alla Regione estranea a quel giudizio, ma può costituire il presupposto dell’azione autonoma di regresso o rivalsa dell’Università nei confronti della Regione, se tale azione trova titolo in una distinta convenzione.
• All’azione di regresso o rivalsa fondata su una convenzione si applica la prescrizione ordinaria decennale, salvo una specifica disposizione diversa; la prescrizione quinquennale dei crediti periodici non si applica per il solo fatto che le somme siano riferibili a pagamenti effettuati con cadenza periodica.
• Il credito restitutorio o di rivalsa avente natura di credito di valuta è produttivo degli interessi legali secondo l’art. 1224, comma 1, c.c., mentre la rivalutazione monetaria non è dovuta automaticamente.

Come è indicizzato