Cassazione Civile, Ordinanza n. 36029/2022 del 07/12/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal diniego di nulla osta paesaggistico e dal parere negativo vincolante reso in relazione a un progetto di realizzazione, su area demaniale in zona soggetta a vincoli ambientali e paesaggistici, di strutture funzionali a un centro sportivo. La società, che aveva ottenuto in passato un'autorizzazione temporanea per alcune opere amovibili e stagionali, ha impugnato gli atti amministrativi che hanno negato l'assenso alle opere definitive previste in un successivo progetto. In cassazione ha dedotto quattro motivi: 1) violazione dell'art. 142, commi 1 e 3, d.lgs. 42/2004 e dell'art. 23 del Piano di Bacino del Tevere, sostenendo che il Piano di Bacino avrebbe consentito le opere e avrebbe derogato al vincolo paesaggistico; 2) violazione dell'art. 65 d.lgs. 152/2006 e della disciplina del Piano di Bacino, affermandone la prevalenza rispetto al Piano Territoriale Paesistico Regionale; 3) eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito, perché il giudice avrebbe valutato inammissibilmente la tipologia e le caratteristiche delle opere; 4) nullità della sentenza per difetto di motivazione e violazione delle norme processuali, sostenendo che il Tribunale Superiore avesse deciso su un tema diverso da quello effettivamente dedotto, richiamando impropriamente l'autotutela.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, affermando che il rapporto tra Piano di Bacino e Piano Paesaggistico non si risolve in termini di gerarchia o di prevalenza automatica del primo sul secondo, ma deve essere letto in termini di coordinamento e applicazione congiunta; in caso di conflitto, prevale il vincolo più restrittivo se funzionale alla specifica finalità di tutela perseguita. Ha inoltre escluso l'eccesso di potere giurisdizionale, osservando che la verifica sull'applicabilità della normativa all'intervento edilizio e sulle caratteristiche delle opere era funzionale alla legittimità del provvedimento e non comportava sostituzione del giudice all'amministrazione. Infine ha escluso il vizio motivazionale, rilevando che la sentenza impugnata conteneva una motivazione sufficiente sulle ragioni dell'irrilevanza del precedente parere favorevole e delle autorizzazioni rilasciate in altri casi. Le spese sono state compensate integralmente per la complessità e novità delle questioni; è stato altresì dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 142 d.lgs. n. 42/2004

  il vincolo paesaggistico sui corsi d'acqua e sulle fasce di rispetto è posto a tutela legislativa diretta; la deroga regionale prevista dal comma 3 ha carattere eccezionale e non autorizza una disciplina regionale contrastante con i principi statali di tutela.

• art. 143 d.lgs. n. 42/2004

  il piano paesaggistico deve ricognire le aree vincolate e dettare prescrizioni d'uso per assicurarne la conservazione e la valorizzazione.

• art. 145 d.lgs. n. 42/2004

  le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sugli altri strumenti di pianificazione territoriale, anche di settore.

• art. 65 d.lgs. n. 152/2006

  il Piano di bacino ha valore di piano territoriale di settore ed è vincolante per amministrazioni e privati nei limiti delle prescrizioni dichiarate efficaci; deve coordinarsi con gli altri piani territoriali, ma non attribuisce una supremazia gerarchica sul piano paesaggistico.

• art. 53 d.lgs. n. 152/2006

  indica la finalità del Piano di bacino nella tutela idrogeologica, nel risanamento del suolo e nella prevenzione del dissesto.

• art. 135 d.lgs. n. 42/2004

  definisce le finalità del piano paesaggistico, tra cui conservazione, riqualificazione e salvaguardia dei valori paesaggistici.

• art. 360 c.p.c.

  sono stati richiamati i motivi di ricorso per violazione di legge e nullità del procedimento/sentenza.

• art. 111 Cost.

  richiamato in relazione al sindacato sulla motivazione e al divieto di sconfinamento del giudice nel merito.

• art. 132 c.p.c.

  il vizio motivazionale rilevante in cassazione sussiste solo in caso di mancanza assoluta, motivazione apparente o radicalmente incomprensibile.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente come norma processuale asseritamente violata nella valutazione delle risultanze di causa.

• art. 116 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente come norma processuale asseritamente violata nella valutazione delle prove.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente nel dedurre il vizio di motivazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  la Corte ha dato atto dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Il rapporto tra piano di bacino e piano paesaggistico non va costruito in termini di gerarchia automatica, ma di coordinamento tra strumenti con finalità diverse e concorrenti; in caso di difformità, le previsioni devono essere lette congiuntamente e, se necessario, si applica il vincolo più restrittivo purché funzionale alla tutela perseguita.
• La deroga regionale al vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 3, d.lgs. 42/2004 ha natura eccezionale e non consente di introdurre, per via pianificatoria, regimi contrastanti con la tutela paesaggistica stabilita dalla legge statale.
• Il Piano di bacino ha efficacia vincolante nei limiti delle prescrizioni dichiarate efficaci, ma rispetto ai vincoli ambientali e paesaggistici svolge funzione principalmente ricognitiva e non sostituisce le competenze delle autorità preposte alla tutela di tali vincoli.
• Non integra eccesso di potere giurisdizionale la valutazione del giudice amministrativo che, per verificare la legittimità del provvedimento, accerti la riconducibilità delle opere alla disciplina applicabile e le caratteristiche tecniche dell'intervento; il limite è superato solo quando il giudice sostituisce la propria scelta a quella dell'amministrazione.
• Il vizio di motivazione denunciabile in cassazione ricorre soltanto nei casi estremi di mancanza assoluta, motivazione apparente o radicale incomprensibilità, non già quando si contesti la sufficienza o la persuasività dell'argomentazione adottata dal giudice di merito.

Come è indicizzato