Cassazione Penale, Sentenza n. 37466/2025 del 17/11/2025

Esito

La controversia

Il ricorrente, attivista del movimento "Ultima generazione", impugnava la sentenza che lo aveva condannato per violazione del foglio di via obbligatorio emesso dal Questore di Milano, contestando la legittimità del provvedimento. I principali argomenti erano: 1) il foglio di via è illegittimo perché la sua condotta era mera protesta pacifica e non rientra nella categoria di soggetti "dediti alla commissione di reati" prevista dall'art. 1, comma 1, lett. c) d.lgs. n. 159/2011; 2) violazione dell'art. 2 del Protocollo addizionale n.4 CEDU per sproporzione della limitazione alla libertà di circolazione e compressione delle libertà di riunione ed espressione; 3) questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lett. c) d.lgs. n. 159/2011 per indeterminatezza eccessiva e contrasto con Costituzione e obblighi convenzionali; ha inoltre richiamato possibili cause scriminanti (adempimento di un dovere costituzionale e stato di necessità).

La decisione

La Cassazione ha accolto parzialmente il ricorso e ha annullato senza rinvio la sentenza impugnata, statuendo che il fatto non sussiste. Ha ritenuto che il giudice d'appello non abbia correttamente esercitato il sindacato di legittimità sulla motivazione del foglio di via: il provvedimento non indicava elementi di fatto che dimostrassero che il destinatario fosse "dedito alla commissione di reati" (requisito necessario per l'applicazione della lett. c) dell'art. 1 d.lgs. 159/2011). Le condotte descritte (blocchi stradali e proteste estemporanee) erano, all'epoca, rilevanti al più come violazioni amministrative e non come fatti criminosi; pertanto il foglio di via è stato disapplicato e la condanna penale annullata per carenza del presupposto amministrativo.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 159/2011, art. 76, comma 3

  Norma contestata nella fattispecie (base normativa della contravvenzione per violazione del foglio di via). La Corte ha verificato la legittimità del provvedimento amministrativo che ha dato luogo alla sanzione penale e ha ritenuto che, se il foglio di via non è motivato su elementi che dimostrino dedizione alla commissione di reati, la sanzione penale collegata non può reggere.

• d.lgs. n. 159/2011, art. 1, comma 1, lett. c)

  La Corte interpreta la lett. c) nel senso che essa riguarda soggetti "dediti alla commissione di reati" e richiede fatti criminosi (non meri comportamenti amministrativamente illeciti). In mancanza di prova che le condotte siano reati, non si può legittimamente inserire la persona nella categoria prevista dalla norma.

• d.lgs. n. 159/2011, art. 2

  Richiamata come norma che limita l'ambito di applicazione del foglio di via obbligatorio (può essere adottato solo rispetto alle categorie previste dall'art. 1). La Corte sottolinea che il giudice deve verificare la conformità dell'atto amministrativo a tale previsione.

• art. 1-bis d.lgs. n. 66/1948 (sostituito dal d.l. n. 113/2018)

  Richiamata per distinguere le violazioni amministrative precedenti dalla fattispecie penale: la Corte rileva che i blocchi stradali descritti erano, al tempo, inquadrabili come violazioni amministrative secondo questo quadro normativo, non come reati penali.

• d.l. n. 48/2025, art. 14 (conv. legge n. 80/2025)

  Menzionata dalla Corte per spiegare che la condotta di "blocco stradale" è stata recentemente tipizzata penalmente solo dal decreto-legge del 2025; ciò conferma che al tempo dei fatti la stessa non era necessariamente reato penale.

• legge 20/03/1865 n. 2248, all. E), art. 5

  Richiama il principio per cui le autorità giudiziarie applicano gli atti amministrativi solo se conformi alle leggi; la giurisprudenza impone al giudice penale di rifiutare l'applicazione di atti amministrativi illegittimi disapplicandoli nel caso concreto.

• cod. proc. pen., art. 620

  La Cassazione ha annullato senza rinvio ai sensi dell'art. 620 cod. proc. pen. perché è risultato con evidenza che il fatto non sussiste, mancando l'elemento presupposto (foglio di via legittimo).

• cod. pen., art. 54

  Richiamato dal ricorrente (esimente di stato di necessità). La Corte non ha valorizzato sostanzialmente questa eccezione nel dispositivo perché l'annullamento è avvenuto per carenza del presupposto amministrativo.

• Protocollo addizionale n. 4 alla Convenzione EDU, art. 2

  Richiamato dalla difesa per censurare la proporzionalità della limitazione della libertà di circolazione. La Corte non ha accolto la censura nel merito perché l'esito della decisione è stato determinato dall'illegittimità formale/sostanziale del foglio di via.

• Costituzione (articoli richiamati dalla difesa: art. 9, 13, 16, 25, 27; art. 117)

  La difesa aveva proposto questioni costituzionali. La Corte ha ritenuto non necessario decidere su tali questioni dopo aver accertato che il provvedimento amministrativo era carente di motivazione sui fatti criminosi richiesti dalla normativa.

Massime di principio

• Il giudice penale non può rivalutare il merito del giudizio di pericolosità espresso dall'autorità amministrativa, ma deve esercitare un sindacato di legittimità sulla conformità formale e sostanziale dell'atto, compresa l'adeguatezza della motivazione sugli elementi di fatto.
• Per poter applicare il foglio di via obbligatorio ai sensi della lett. c) dell'art. 1 d.lgs. 159/2011 è necessario che il destinatario risulti "dedito alla commissione di reati": la mera partecipazione a proteste o condotte amministrativamente illecite non è sufficiente se non emergono fatti criminosi accertati o denunciati.
• Quando la motivazione del provvedimento amministrativo non indica elementi concreti e riconducibili a reati, il giudice deve disapplicare l'atto e, se la sanzione penale si fondava su quel provvedimento, la condanna può essere annullata per mancato presupposto.
• La distinzione tra illecito amministrativo e reato penale è cruciale: cambiamenti normativi successivi (es. incriminazioni introdotte dopo i fatti) non possono retroattivamente legittimare un provvedimento emesso quando la condotta non era reato.
• Le limitazioni alla libertà di circolazione e alle libertà fondamentali richiedono motivazione puntuale e proporzionalità; in sede di impugnazione amministrativa o penale conviene contestare specificamente la mancanza di elementi fattuali che giustifichino la 'pericolosità' in termini di reato.
• In casi analoghi, il difensore dovrebbe: ottenere copia integrale del provvedimento amministrativo e delle risultanze (denunce, notizie di reato), chiedere la disapplicazione per carenza di motivazione e, se opportuno, sollevare questioni di proporzionalità e costituzionalità qualora la motivazione resti generica.
• Le eccezioni sostanziali (es. stato di necessità, adempimento di un dovere) possono essere proposte, ma se la base amministrativa del procedimento è assente o illegittima, il procedimento penale connesso rischia di cadere comunque per carenza del presupposto.