Sentenza n. 6226/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appello è stato proposto limitatamente al capo della sentenza di primo grado che aveva respinto la domanda di risarcimento. L’appellante sosteneva che il TAR avesse erroneamente collegato il danno alla mancata tempestiva esecuzione dell’ordinanza cautelare, anziché alla sospensione dal servizio e al diniego prefettizio di rinnovo dei titoli abilitanti. Deduceva inoltre la sussistenza della colpa dell’Amministrazione, già accertata indirettamente dall’annullamento del provvedimento per carenza di istruttoria e motivazione, e chiedeva il risarcimento di euro 16.677,50, corrispondenti alle retribuzioni non percepite durante il periodo di sospensione. L’Amministrazione contestava la prova della colpa e del nesso causale, rilevando che la sospensione era stata disposta dal datore di lavoro privato e che la mancata corresponsione della retribuzione dipendeva da una scelta datoriale. Il diniego prefettizio, adottato il 18 ottobre 2023, era stato fondato su precedenti penali ritenuti sintomatici di scarsa affidabilità e assenza di buona condotta: un procedimento per estorsione e danneggiamento concluso nel 2016 con pronuncia di non doversi procedere e un decreto penale di condanna per minacce, opposto dall’interessato. Il TAR aveva annullato il diniego per carenza di istruttoria e motivazione, ma negato il risarcimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria, sebbene con diversa motivazione. Ha anzitutto escluso che la mancata proposizione di misure attuative dell’ordinanza cautelare ai sensi dell’art. 59 c.p.a. avesse avuto efficacia causale sul danno, poiché la sospensione dal servizio era stata disposta il 14 aprile 2022, anteriormente sia alla domanda di rinnovo sia al preavviso di diniego e al diniego finale; inoltre, il titolo era stato restituito l’8 febbraio 2024, a breve distanza dall’ordinanza cautelare. Tuttavia, la domanda risarcitoria è stata ritenuta infondata per difetto degli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione. In particolare, le retribuzioni non percepite non erano causalmente riconducibili al diniego o al preavviso di diniego, perché la sospensione era stata disposta dal datore di lavoro privato per la scadenza dei titoli abilitanti, già verificatasi prima della presentazione dell’istanza di rinnovo e degli atti prefettizi contestati. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso la colpa dell’Amministrazione. L’illegittimità del provvedimento, derivante dal difetto di istruttoria e motivazione, non implica automaticamente la colpa: occorre verificare se la violazione sia stata frutto di negligenza, imperizia o imprudenza, oppure se ricorra un errore scusabile in presenza di potere discrezionale e di una situazione fattuale complessa. Nel caso concreto, la Prefettura aveva valutato un episodio di minacce del 2021, definito con decreto penale di condanna, ritenendolo indicativo di inaffidabilità e carenza di buona condotta. L’opposizione al decreto non aveva eliminato il fatto storico né dimostrato l’estraneità dell’interessato. La valutazione amministrativa, pur illegittima per carenza di istruttoria e motivazione, non era stata ritenuta manifestamente arbitraria o irragionevole, considerata la necessità di prevenire il possibile ripetersi o aggravarsi della situazione conflittuale. Il danno da ritardo non poteva essere riconosciuto, non essendo stata proposta una specifica domanda in tal senso e non risultando comunque provati i relativi presupposti. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 59 c.p.a.

  Disciplina le misure attuative delle ordinanze cautelari; la mancata richiesta di tali misure non è causalmente rilevante quando il danno si è già prodotto prima dell’ordinanza cautelare.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prevede la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; nel caso concreto il preavviso di diniego è stato adottato nell’ambito del procedimento di rinnovo dei titoli di polizia.

• artt. 40 e 41 c.p.

  I criteri della conditio sine qua non e della causalità adeguata governano l’accertamento del nesso causale nella responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione.

• art. 5 c.p.

  È richiamato con riguardo all’errore scusabile: quando la regola di condotta amministrativa è ambigua o lascia elevata discrezionalità, la colpa sussiste solo in caso di esercizio del potere in palese violazione di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 166 c.p.

  L’appellante ne aveva invocato gli effetti in relazione alla sospensione condizionale della pena; il Consiglio di Stato ha escluso che tale circostanza impedisse, di per sé, la valutazione amministrativa dell’affidabilità e della buona condotta.

• art. 464, comma 4, c.p.p.

  È richiamato per evidenziare che l’opposizione al decreto penale comporta la perdita dei benefici collegati alla sua accettazione, senza però eliminare il fatto storico oggetto della valutazione amministrativa.

• art. 129 c.p.p.

  Il fatto che il GIP non abbia pronunciato il proscioglimento immediato ai sensi di tale disposizione è stato valorizzato come elemento ulteriore del quadro valutativo, senza equivalere a una definitiva affermazione di responsabilità penale.

Massime di principio

• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione: il danneggiato deve provare, oltre al danno ingiusto e al nesso causale, anche il dolo o la colpa dell’amministrazione.
• Quando la regola di azione violata è chiara, univoca e cogente, la sua violazione può fondare la colpa dell’amministrazione; quando invece la regola è ambigua o il potere presenta un elevato margine di discrezionalità, la colpa richiede un esercizio manifestamente arbitrario o irragionevole, in palese contrasto con imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• Il nesso causale tra attività amministrativa illegittima e danno deve essere provato dal ricorrente secondo i criteri della conditio sine qua non e della causalità adeguata; non è risarcibile un danno già prodotto da un atto autonomo di un soggetto privato prima dell’avvio o della conclusione del procedimento amministrativo contestato.
• La sospensione condizionale della pena e l’opposizione a un decreto penale non impediscono, nell’ambito di un procedimento amministrativo volto al rilascio di titoli abilitanti per attività di particolare rilievo sotto il profilo della sicurezza, la valutazione del fatto storico e della sua incidenza sull’affidabilità e sulla buona condotta dell’interessato.
• La domanda risarcitoria riferita al ritardo nella conclusione del procedimento è distinta da quella fondata sull’illegittimità del provvedimento finale e richiede una specifica allegazione e prova dei relativi presupposti.

Come è indicizzato