Sentenza n. 2714/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario della particella 85, inclusa nel progetto e assoggettata a espropriazione e occupazione temporanea quinquennale, ha impugnato l’approvazione del PFTE del dissalatore, gli atti espropriativi e le autorizzazioni presupposte. Ha dedotto: violazione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 11, 16 e 17 d.P.R. 327/2001 per omessa comunicazione personale dell’avvio del procedimento e dell’approvazione del progetto; contrasto urbanistico e con i vincoli costieri, in particolare per la fascia di inedificabilità di 150 metri dal mare, la zona F2 del PRG e l’art. 30 del PTP delle Isole Eolie; difetto di motivazione e istruttoria dell’autorizzazione paesaggistica; incompletezza del PFTE per mancanza della verifica preventiva dell’interesse archeologico richiesta dal d.lgs. 36/2023; mancata attivazione della conferenza di servizi; criticità della VINCA rispetto alla Posidonia oceanica, alla salinità della salamoia, agli impatti acustici e al principio DNSH. Con motivi aggiunti ha contestato il D.D.G. 1059/2026, sostenendo che la verifica di ottemperanza avesse modificato la prescrizione n. 8 della VINCA: invece della prescritta trivellazione orizzontale controllata (TOC/HDD), era stata assentita la tecnica di scavo con espianto e reimpianto della Posidonia mediante clod technique. Ha inoltre impugnato il decreto di occupazione n. 6/2026, l’avviso di immissione in possesso e il parere della Soprintendenza del Mare. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza, sostenendo la necessità tecnica della particella, la compatibilità urbanistica, l’irrilevanza dell’omessa partecipazione ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990 e la completezza delle valutazioni; ha anche richiamato il contratto d’appalto già stipulato e il finanziamento PNRR. Le amministrazioni statali e regionali hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di mancata integrazione del contraddittorio: il proprietario di altre particelle comprese nel piano espropriativo non era controinteressato necessario, non perseguendo il ricorrente un bene incompatibile con quello spettante a tale proprietario. Ha respinto anche il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni regionali e statali che avevano emanato atti autorizzativi presupposti e vincolanti. Ha escluso che la stipula del contratto d’appalto il 5 maggio 2026 determinasse improcedibilità: l’art. 125 c.p.a., in relazione all’art. 48 d.l. 77/2021, disciplina gli effetti dell’annullamento sul contratto, ma non impedisce di scrutinare e annullare gli atti amministrativi. Ha accolto la censura sulle garanzie partecipative espropriative. Non risultava provata la comunicazione individuale al proprietario catastalmente individuato; la pubblicità legale non sostituiva l’avviso personale richiesto dalla disciplina speciale. L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non ha sanato il vizio: il ricorrente aveva indicato apporti potenzialmente rilevanti, tra cui una localizzazione alternativa, la non necessità della particella e criticità paesaggistiche, archeologiche e ambientali. Le relazioni del RUP e del progettista non provavano un’effettiva comparazione preventiva delle alternative, ma fornivano una giustificazione successiva della scelta. Il Comune non ha quindi dimostrato rigorosamente che la partecipazione non avrebbe potuto incidere sull’esito. Sono stati annullati l’approvazione del PFTE, nei limiti indicati in motivazione, e, in via consequenziale, i decreti di occupazione d’urgenza n. 2/2026 e n. 6/2026 e gli atti di immissione in possesso. Ha accolto anche la censura sulla verifica preventiva dell’interesse archeologico. Il d.lgs. 36/2023 e i relativi Allegati I.7 e I.8 collocano la trasmissione della documentazione e la verifica di assoggettabilità prima dell’approvazione del progetto di fattibilità; le eventuali indagini ulteriori possono proseguire nella fase successiva, ma ciò non consente di differire ogni adempimento archeologico. Il parere della Soprintendenza del Mare del 30 aprile 2026, che subordinava il prosieguo alla futura presentazione della valutazione preventiva e alla sorveglianza archeologica, non sanava l’omissione originaria. Il PFTE è stato annullato anche per tale carenza e il parere è stato annullato nella parte in cui consentiva la prosecuzione senza la verifica preventiva dovuta. Ha accolto i motivi aggiunti contro il D.D.G. 1059/2026. La prescrizione n. 8 imponeva la TOC/HDD e vietava trincee, scavi o dragaggi che comportassero asportazione o incisione di matte e rizomi; la clod technique presupponeva invece scavo ed espianto di porzioni della prateria. La verifica di ottemperanza ex art. 28 d.lgs. 152/2006 poteva accertare il rispetto delle condizioni ambientali, non sostituirle con una diversa soluzione tecnica, anche se ritenuta equivalente sul piano della tutela. Per modificare la prescrizione occorreva riaprire il procedimento di valutazione ambientale secondo le forme previste, con rinnovato apprezzamento degli interessi e le pertinenti garanzie; inoltre, la discordanza sulla superficie di Posidonia interessata non era stata chiarita. Il D.D.G. 1059/2026 è stato annullato. Le ulteriori censure urbanistiche, paesaggistiche, progettuali, acustiche e relative al DNSH sono state assorbite. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati integralmente accolti. L’annullamento non comporta automaticamente la caducazione del contratto, ferma l’applicazione dell’art. 125 c.p.a. Le amministrazioni dovranno rieditare il potere, ripristinando il contraddittorio espropriativo, acquisendo preventivamente gli elaborati archeologici e riesaminando il segmento ambientale nei modi consentiti. Il Comune è stato condannato a pagare euro 3.000,00 oltre accessori; l’Assessorato dei Beni Culturali e l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente, in solido, ulteriori euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 11, 16 e 17 d.P.R. 327/2001

  La specialità della disciplina di cui al d.P.R. n. 327/2001 impone, pertanto, che la partecipazione sia effettiva, non potendo la pubblicità legale del provvedimento sostituire, quando la legge prescrive la comunicazione individuale, l’avviso diretto al proprietario individuato catastalmente.

  Per gli atti espropriativi, quando il proprietario è individuato catastalmente, le forme di pubblicità legale non sostituiscono la comunicazione individuale prevista dalla disciplina speciale, che deve consentire una partecipazione effettiva e tempestiva.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Incombe, infatti, sull’Amministrazione che intenda avvalersi della c.d. prova di resistenza dimostrare in modo concreto e rigoroso che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto condurre ad alcun esito diverso.

  La violazione delle garanzie partecipative può essere neutralizzata solo se l’amministrazione dimostra concretamente e rigorosamente che l’apporto dell’interessato non avrebbe potuto incidere sull’esito; la prova non può consistere in una giustificazione postuma della scelta discrezionale.

• artt. 121 e 123 c.p.a.

  In altri termini, la disposizione normativa in esame, non preclude l’annullamento degli atti amministrativi impugnati, ma disciplina gli effetti dell’eventuale annullamento sul contratto già stipulato, escludendone di regola la caducazione fuori dai casi di cui agli artt. 121 e 123 c.p.a..

  Le disposizioni richiamate individuano i casi in cui l’annullamento degli atti amministrativi può comportare la caducazione del contratto; al di fuori di tali casi, il contratto non cade automaticamente, ma ciò non impedisce l’esame della legittimità degli atti.

• art. 125 c.p.a.

  La disposizione opera, quindi, sul piano degli effetti dell’annullamento e della tutela conseguibile, non su quello dell’esistenza dei vizi dedotti.

  Nelle controversie relative a opere finanziate con risorse PNRR, la norma regola gli effetti dell’eventuale annullamento sull’affidamento e sul contratto, senza precludere la cognizione dei vizi degli atti di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione.

• art. 48, comma 4, d.l. 77/2021

  L’art. 125 c.p.a., applicabile alle controversie relative alle opere finanziate, in tutto o in parte, con risorse PNRR nei termini previsti dall’art. 48 del d.l. n. 77/2021, disciplina gli effetti dell’eventuale annullamento sull’affidamento e sul contratto, ma non esclude il potere del giudice di conoscere della legittimità degli atti di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione dell’opera.

  La disciplina per le opere PNRR non rende improcedibile il ricorso per il solo fatto che il contratto sia stato stipulato: lascia al giudice il potere di annullare gli atti amministrativi, regolando separatamente gli effetti sul contratto.

• Allegato I.7 al d.lgs. 36/2023

  L’Allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023 dispone che il PFTE è, in linea generale, composto anche dalla “relazione di verifica preventiva dell’interesse archeologico”.

  La relazione di verifica preventiva dell’interesse archeologico è, in linea generale, un elaborato componente del PFTE; la sua omissione può integrare una carenza sostanziale del progetto approvato.

• Allegato I.8, art. 1, d.lgs. 36/2023

  L’Allegato I.8, art. 1, prevede inoltre che, ai fini della verifica di assoggettabilità alla procedura, le stazioni appaltanti trasmettano al soprintendente competente, prima dell’approvazione, copia del progetto di fattibilità o di uno stralcio di esso sufficiente ai fini archeologici, corredata degli esiti delle indagini preliminari.

  La trasmissione del progetto e degli esiti delle indagini preliminari al soprintendente è un adempimento da svolgere prima dell’approvazione del PFTE. Le ulteriori indagini eventualmente richieste possono svolgersi in una fase successiva, ma non sostituiscono la previa verifica di assoggettabilità.

• art. 28 d.lgs. 152/2006

  La verifica di ottemperanza disciplinata dall’art. 28 d.lgs. n. 152/2006 è istituto volto ad accertare il rispetto delle condizioni ambientali poste dal provvedimento autorizzatorio; non può invece tradursi nella sostituzione della prescrizione originaria con altra, fondata su un diverso bilanciamento tecnico e su differenti modalità di interferenza con l’habitat tutelato.

  La verifica di ottemperanza accerta la conformità alle condizioni ambientali già stabilite, ma non può modificare una prescrizione sostituendola con una soluzione tecnica diversa. La modifica richiede un distinto riesame o una nuova valutazione ambientale.

Massime di principio

• Nelle procedure espropriative, quando il proprietario è individuato catastalmente, la pubblicità legale non sostituisce la comunicazione individuale richiesta dalla disciplina speciale. L’avviso deve consentire un’interlocuzione tempestiva sulla localizzazione dell’opera e sui beni da assoggettare all’ablazione.
• La prova di resistenza prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 grava sull’amministrazione e deve dimostrare in modo concreto e rigoroso che la partecipazione omessa non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. Quando le osservazioni investono scelte localizzative discrezionali e alternative non manifestamente pretestuose, non basta una motivazione elaborata in giudizio né la mera affermazione dell’assenza di alternative.
• Per le opere finanziate con risorse PNRR, la stipula del contratto non elimina l’interesse all’impugnazione degli atti amministrativi né impedisce al giudice di annullarli. L’art. 125 c.p.a., in relazione all’art. 48, comma 4, d.l. 77/2021, attiene agli effetti dell’annullamento sul contratto, la cui caducazione non è automatica fuori dai casi previsti dagli artt. 121 e 123 c.p.a.
• La verifica preventiva dell’interesse archeologico prevista dal d.lgs. 36/2023 deve essere attivata prima dell’approvazione del PFTE, affinché le esigenze di tutela possano incidere sulla scelta progettuale e localizzativa. La previsione di adempimenti archeologici ante operam o in corso d’opera non sana l’omessa verifica preventiva né rende retroattivamente legittima l’approvazione.
• La verifica di ottemperanza ambientale ex art. 28 d.lgs. 152/2006 consente di accertare il rispetto delle prescrizioni esistenti, non di sostituire una modalità tecnica espressamente imposta e un divieto puntuale con una soluzione diversa, anche se ritenuta equivalente sul piano della tutela. Una modifica sostanziale delle condizioni ambientali richiede la riapertura del procedimento valutativo e il rinnovato apprezzamento degli interessi coinvolti.

Come è indicizzato