Sentenza n. 1120/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale di avviare il procedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 relativo alle particelle 574 e 575, ricavate dalla particella originaria 60, chiedendo una determinazione espressa volta alternativamente all’acquisizione sanante o alla restituzione, nonché indennità di occupazione e risarcimento. Ha sostenuto che il decreto prefettizio del 16 dicembre 1980 avesse disposto soltanto un’occupazione d’urgenza, mai seguita da decreto di esproprio, e che quindi i terreni fossero stati occupati senza titolo. Ha inoltre contestato la natura traslativa dell’atto di concordamento del 18 maggio 1979, deducendone il carattere meramente obbligatorio, la mancata trascrizione e l’inopponibilità alla società acquirente; ha lamentato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la mancata valutazione delle proprie controdeduzioni. La società aveva anche proposto un separato giudizio sul decreto di esproprio del 3 febbraio 2025, non oggetto di questa decisione. Il Comune ha eccepito la mancata impugnazione delle delibere consiliari del 2024 e sostenuto la natura ablativa del decreto del 1980; Acquedotto Pugliese ha aderito a tale ricostruzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione delle delibere del 2024. Ha ritenuto che l’atto di concordamento del 18 maggio 1979, con cui il dante causa accettò l’espropriazione e l’indennità, integralmente versata, avesse trasferito la proprietà dei 660 m² per effetto del consenso, secondo l’art. 1376 c.c. e il contenuto espresso dell’accordo. Il decreto prefettizio del 1980, adottato per le ditte concordatarie, autorizzò l’occupazione permanente del bene già trasferito e non costituì una mera occupazione d’urgenza rimasta priva di espropriazione conclusiva. Il trasferimento del 1979 non era stato autonomamente trascritto: la trascrizione del decreto del 1980 pubblicizzava soltanto l’autorizzazione all’occupazione, non il titolo traslativo. Poiché la società aveva trascritto nel 1990 il conferimento della particella nel proprio patrimonio, il Comune non poteva opporle il precedente acquisto non trascritto, ai sensi dell’art. 2644 c.c.; il TAR ha quindi considerato la società proprietaria, incidenter tantum e senza giudicato sul rapporto dominicale. Tale prevalenza nella circolazione dei titoli, però, non rendeva illegittima l’occupazione: il decreto autorizzativo era stato trascritto ed era opponibile alla società, che acquistò il fondo gravato dal titolo di occupazione permanente. L’art. 42-bis non era applicabile perché non vi era stata utilizzazione del bene altrui senza acquisizione regolare del diritto né occupazione priva di titolo; indennità e risarcimento erano infondati per la medesima ragione. Il pagamento dell’indennità al proprietario dell’epoca escludeva inoltre che l’acquisizione sanante potesse comportare un secondo pagamento per la stessa area. Per i restanti 2.887 m² della particella originaria, la società non aveva identificato con sufficiente specificità l’area né allegato e provato tempi, modalità ed esistenza di un’ulteriore occupazione. Gli atti documentavano l’occupazione di soli 660 m², mentre la parte residua risultava rimasta nella disponibilità privata; l’onere di provare l’occupazione ulteriore gravava sulla ricorrente. Le censure procedimentali sono state respinte: la società aveva promosso essa stessa il procedimento, sicché la comunicazione di avvio non avrebbe avuto utilità; inoltre, non sussistendo i presupposti dell’acquisizione sanante, il diniego non avrebbe potuto avere contenuto diverso e le carenze relative al preavviso di rigetto e alle controdeduzioni non comportavano annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Spese a carico della ricorrente: € 2.000 ciascuno in favore del Comune e di Acquedotto Pugliese, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 1376 c.c.

  L’atto di concordamento del 1979 - con cui il dante causa della ricorrente ha accettato l’espropriazione, la superficie interessata dall’esproprio e l’indennità (che risulta integralmente versata) - ha prodotto l’effetto di trasferire la proprietà di quella porzione di terreni già al momento della sua sottoscrizione, per il solo effetto del consenso legittimamente manifestato, secondo il principio consensualistico sancito dall’articolo 1376 codice civile.

  Nel caso di un accordo di espropriazione con cui il proprietario accetta la cessione e l’indennità, il trasferimento della proprietà può prodursi già con la sottoscrizione, per effetto del consenso, se così risulta dal contenuto dell’accordo.

• art. 1362 c.c.

  In definitiva, ogni tentativo di qualificare l’accordo come capace di produrre soltanto effetti obbligatori si scontra con gli elementi a disposizione del Collegio, qualificati sulla base dell’interpretazione dell’accordo delle parti ai sensi dell’art. 1362 codice civile.

  La qualificazione dell’accordo richiede di interpretarne il contenuto e l’assetto di interessi voluto dalle parti; qui tali elementi confermavano l’effetto traslativo immediato.

• art. 30 l. 2359/1865, come sostituito dall’art. 1 l. 391/1968

  Il successivo decreto prefettizio del 1980 - adottato secondo il procedimento previsto dall’articolo 30 della legge n. 2359 del 1865, come sostituito dall’articolo 1 della legge n. 391 del 1968 per le ditte che abbiano concordato e riscosso l’indennità - ha conseguentemente avuto la sola funzione, testualmente corrispondente al suo tenore letterale e a quello della relativa nota di trascrizione del 24 febbraio 1982, di autorizzare l’occupazione immediata e permanente di un bene la cui proprietà era però già transitata in capo al Comune per effetto del negozio giuridico bilaterale.

  Nel procedimento previsto per le ditte concordatarie che abbiano riscosso l’indennità, il decreto prefettizio conclusivo autorizza l’occupazione permanente del bene; l’effetto traslativo può essersi già prodotto con l’accordo.

• art. 2644 c.c.

  La questione va allora risolta ai sensi dell’articolo 2644 del codice civile, applicabile nella competizione tra più aventi titolo dal medesimo dante causa: poiché il Comune non ha mai trascritto un titolo di acquisto, ma soltanto l’autorizzazione all’occupazione, la trascrizione eseguita dalla società ricorrente nel 1990 è rimasta l’unica trascrizione di un atto dispositivo successiva a quella del 29 settembre 1964, sicché il trasferimento del 1979, pur avvenuto anteriormente, non può essere fatto valere dal Comune nei confronti della società nel cui patrimonio il fondo oggetto di causa risulta conferito nel 1990.

  Nella competizione tra aventi causa dal medesimo dante causa, il titolo traslativo non trascritto non è opponibile al terzo che abbia trascritto il proprio acquisto; la trascrizione di un diverso atto che autorizza l’occupazione non equivale alla trascrizione dell’acquisto della proprietà.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  Da quanto precede discende che la ricorrente deve considerarsi - almeno incidenter tantum e senza efficacia di giudicato sul rapporto dominicale ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del codice del processo amministrativo - proprietaria della particella n. 60, e delle particelle nn. 574 e 575 da essa derivate, a far data dal suo acquisto, avvenuto il 24 aprile 1990.

  Il giudice amministrativo può valutare incidentalmente la titolarità dominicale quando necessario per decidere la controversia, senza che tale accertamento produca giudicato sul rapporto di proprietà.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L’istituto dell’acquisizione sanante presuppone, invece, per sua stessa ratio, una situazione patologica, nella quale l’Amministrazione ha utilizzato e trasformato un bene altrui senza che il relativo diritto sia mai stato regolarmente acquisito, né per via provvedimentale né per via negoziale, di talché occorre un intervento sanante successivo a colmare quel vuoto.

  L’acquisizione sanante presuppone l’utilizzazione e trasformazione di un bene altrui in assenza di un valido e regolare acquisto del diritto, tanto per via amministrativa quanto negoziale; non si applica quando proprietà e occupazione siano assistite da titoli validi.

• art. 2697 c.c.

  Spettava del resto alla ricorrente allegare e provare i fatti posti a fondamento della domanda, e in particolare l’esistenza di un’occupazione ulteriore, avente ad oggetto l’intera particella n. 60 (articolo 2697 del codice civile e articolo 64, comma 1, del codice del processo amministrativo).

  Chi domanda l’attivazione dell’acquisizione sanante deve allegare e provare i fatti costitutivi della pretesa, compresa l’esistenza e l’estensione dell’occupazione illegittima ulteriore rispetto a quella documentata.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Spettava del resto alla ricorrente allegare e provare i fatti posti a fondamento della domanda, e in particolare l’esistenza di un’occupazione ulteriore, avente ad oggetto l’intera particella n. 60 (articolo 2697 del codice civile e articolo 64, comma 1, del codice del processo amministrativo).

  Nel processo amministrativo grava sulla parte l’onere di allegare e provare i fatti posti a fondamento della domanda, qui l’asserita occupazione di una superficie ulteriore.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Quanto al preavviso di rigetto e alla valutazione delle controdeduzioni, mancando per le ragioni esposte i presupposti di legge dell’acquisizione sanante, il diniego non avrebbe comunque potuto avere contenuto diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo L. 241 del 1990.

  La carenza procedimentale non determina l’annullabilità quando, in ragione dell’assenza dei presupposti sostanziali per l’accoglimento dell’istanza, il contenuto del diniego non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• L’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 presuppone che l’amministrazione abbia utilizzato e trasformato un bene altrui senza averne regolarmente acquisito il diritto, né mediante provvedimento né mediante negozio; non è attivabile per sanare una situazione in cui l’acquisto della proprietà e l’occupazione siano assistiti da titoli validi.
• Nelle procedure espropriative per ditte concordatarie disciplinate dall’art. 30 l. 2359/1865, l’accordo che determina l’area, l’indennità e il trasferimento può produrre l’effetto traslativo già alla sottoscrizione, quando tale effetto risulti dal testo e dall’assetto economico dell’accordo; il successivo decreto può avere la funzione di autorizzare l’occupazione permanente del bene.
• La trascrizione di un provvedimento che pubblicizza l’autorizzazione all’occupazione non equivale alla trascrizione del titolo traslativo della proprietà. Nel conflitto tra più aventi causa dal medesimo dante causa, il titolo di acquisto non trascritto non è opponibile al terzo che abbia trascritto il proprio acquisto, ma tale inopponibilità non rende di per sé illegittima la sequenza amministrativa né elimina retroattivamente la liceità dell’occupazione autorizzata.
• Chi chiede l’attivazione del procedimento ex art. 42-bis deve allegare e provare l’esistenza e l’estensione dell’occupazione priva di titolo; la documentazione che attesta l’occupazione di una porzione delimitata, in assenza di elementi contrari, non prova l’occupazione dell’intera particella.
• La comunicazione di avvio non è necessaria quando il procedimento è stato promosso dall’interessato e questi ne conosce già l’esistenza; inoltre, il vizio relativo al preavviso di rigetto o alla mancata considerazione delle controdeduzioni non comporta annullabilità se, per l’assenza dei presupposti sostanziali, il contenuto del diniego non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato