Sentenza del 18/11/2022 n. 34002 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

impugnazione di avviso di accertamento per l'IRESA (Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili) relativo ad annualità pre-2013. La ricorrente censurava: (i) applicazione retroattiva della L.R. n. 11/2015 e contrasto con la disciplina statale (D.L. n.145/2013, art. 13, comma 15-bis, come convertito L. n.9/2014); (ii) violazione della L. n. 342/2000 (artt. 90 e ss.) e dell'obbligo di destinazione prioritaria del gettito alle finalità ambientali (contestando che la L.R. destinasse solo il 10% al disinquinamento e indennizzi); (iii) violazione del principio di capacità contributiva e degli artt. 3, 53, 119, 2 Cost. per il fatto che il tributo grava solo sui vettori aerei; (iv) incompatibilità con la direttiva 2002/30/CE e con il D.Lgs. n.13/2005 (sosteneva che la direttiva e il decreto recepimento impongano criteri di bilanciamento e regolamentino anche le tasse sul rumore, limitando l'autonomia regionale); (v) violazione dell'art. 23 Cost. perché il vincolo di destinazione sarebbe sindacabile dal contribuente.

La decisione

la Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che: (a) l'IRESA, per effetto del D.Lgs. n. 68/2011, è divenuta tributo proprio regionale e la Regione ha competenza a definire gli elementi essenziali del tributo (presupposto, soggetti, aliquote) nei limiti fissati dalla legge statale (compreso il tetto massimo di cui al D.L. n.145/2013 art.13, comma 15-bis); (b) la L.R. Lazio ha adottato un modello di tributo con finalità ambientale 'in senso lato' (funzione indennitaria e politica) e non un tributo ambientale in senso stretto: pertanto la destinazione del 10% del gettito è misura gestionale/politica non rilevante ai fini della legittimità del rapporto tributario; (c) il vincolo di destinazione dei proventi non incide sulla fattispecie imponibile e non giustifica l'annullamento dell'accertamento; (d) la direttiva 2002/30/CE e il D.Lgs. n.13/2005 disciplinano le restrizioni operative, non regolano direttamente l'imposizione di tributi sul rumore: le imposte sul rumore possono essere considerate tra le misure eventualmente valutabili ma non sono disciplinate come restrizione operativa che imponga limiti all'autonomia regionale; (e) le censure costituzionali relative alla capacità contributiva e alla ripartizione del carico tributario non erano fondate, dato che l'imposta colpisce condotte (decollo/atterraggio) indicatrici di attitudine a contribuire e il principio di capacità contributiva può avere "elasticità" per indici diversi dal puro dato patrimoniale; (f) non sussistevano elementi concreti posti a dimostrare effetti distorsivi della concorrenza determinate dalla L.R.; (g) non è necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE. Per questi motivi la sentenza di merito è stata confermata e il ricorso rigettato; spese compensate.

Norme richiamate

• L.R. Lazio n. 2 del 2013, art. 5 (IRESA)

  Le maggiori entrate ... sono destinate in misura pari al 10 per cento al trasferimento in conto capitale e/o spesa corrente ai comuni che ricadono nelle zone A e B, come indennizzo alle popolazioni residenti dell'intorno aeroportuale, al fine di limitare l'inquinamento acustico e ambientale.

  La Corte ha ritenuto che la previsione dell'allocazione del 10% sia una scelta discrezionale di politica di bilancio (vincolo meramente gestionale) e non incida sulla natura della fattispecie impositiva; quindi non può invalidare il rapporto tributario.

• L. 21 novembre 2000, n. 342, artt. 90 e ss.

  destinazione "prioritariamente" al completamento dei sistemi di monitoraggio acustico e al disinquinamento acustico e all'eventuale indennizzo delle popolazioni residenti

  Era la disciplina statale originaria che inquadrava l'imposta con finalità ambientali; la Corte sostiene però che la Regione, dopo la devoluzione prevista dal D.Lgs. n.68/2011, può rimodulare presupposti e finalità nell'ambito della propria potestà.

• D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, art. 8

  Ferma la facoltà per le regioni di sopprimerli, a decorrere dal 1 gennaio 2013 sono trasformati in tributi propri regionali (...) l'imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili ...

  La Corte interpreta la norma come attribuzione alle Regioni di competenza primaria sull'IRESA, con possibilità di definire gli elementi essenziali del tributo; ciò giustifica l'autonomia della L.R. n.2/2013.

• D.L. n. 145 del 2013, art. 13, comma 15-bis (conv. L. n.9/2014)

  il valore massimo dei parametri delle misure IRESA non può essere superiore a Euro 0,50.

  La disposizione statale ha funzione di coordinamento fissando un tetto massimo (non un'unica aliquota) per evitare distorsioni concorrenziali; non abroga automaticamente le normative regionali preesistenti se non incompatibili.

• Direttiva 2002/30/CE (e successivo recepimento nel D.Lgs. n.13/2005)

  obiettivi: stabilire norme comunitarie ... per l'introduzione di restrizioni operative ...; allegato II menziona tra le misure possibili anche "tasse sul rumore".

  La Corte ha ritenuto che la direttiva regoli le restrizioni operative (ritiro di aeromobili rumorosi, limiti di accesso, divieti notturni ecc.) e che le imposte sul rumore siano solo tra le informazioni/ misure da considerare se opportuno; la direttiva non disciplina direttamente l'imposizione fiscale regionale.

• D.Lgs. 17 gennaio 2005, n. 13 (recepimento direttiva 2002/30/CE), allegato II, par. 1.4

  1.4. Descrizione del clima acustico aeroportuale ... restrizioni esistenti quali limitazioni del livello sonoro, limitazione o divieto dei voli notturni, imposte sul rumore;

  Il decreto recepimento considera le imposte sul rumore tra le misure verificabili ma non le impone come parametro vincolante per limitare l'autonomia impositiva regionale.

• Statuto del Contribuente (art. 1 e art. 3)

  La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo. ... Le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo.

  Principio di irretroattività delle norme tributarie che limita gli effetti retroattivi delle modifiche fiscali; la Corte ha richiamato tale principio per escludere la retroattività invocata dalla ricorrente salvo casi eccezionali.

• Sentenza Corte Costituzionale n. 13/2015

  la disposizione impugnata non stabilisce un'aliquota unica, ma un'aliquota massima modulabile da tutte le Regioni ... norma di coordinamento

  La Corte costituzionale ha già qualificato la disposizione statale come norma di coordinamento (tetto massimo) e il Supremo Collegio ha richiamato tale orientamento per confermare la legittimità del tetto statale senza annullare l'autonomia regionale.

• Disposizioni costituzionali richiamate

  art. 3, art. 23, art. 53, art. 117, art. 119 Cost.

  La Corte ha analizzato i profili costituzionali (capacità contributiva, ripartizione degli oneri, competenze legislative) e li ha ritenuti rispettati: l'IRESA colpisce condotte indicatori di capacità contributiva e la ripartizione esclusiva sui vettori è giustificabile.

Massime di principio

• Se un tributo è stato trasformato in "tributo proprio" regionale (per es. per effetto del D.Lgs. n.68/2011), la Regione può disciplinarne gli elementi essenziali (presupposto, soggetti, aliquote), nei limiti stabiliti dalla legge statale (es. tetto massimo).
• La destinazione del gettito (vincolo di destinazione) è, in genere, una scelta di politica di bilancio avente rilievo gestionale: tale vincolo non infici automaticamente la nascita dell'obbligazione tributaria né legittima l'annullamento dell'accertamento da parte del contribuente.
• Le direttive UE sulle "restrizioni operative" aeroportuali (es. 2002/30/CE) non disciplinano direttamente le imposte regionali sul rumore: le tasse sul rumore possono essere considerate tra le misure da valutare, ma non trasformano automaticamente la materia fiscale in materia regolata dalla direttiva.
• Per far valere una violazione del principio di concorrenza o di mercato interno occorre allegare e provare concreti e misurabili effetti distorsivi derivanti dalla normativa regionale; mere asserzioni astratte non sono sufficienti.
• Il principio di non retroattività delle norme tributarie (Statuto del Contribuente) limita la possibilità di applicare norme fiscali con efficacia sul passato; le modifiche sulle aliquote di tributi periodici trovano normalmente applicazione dal periodo d'imposta successivo.
• I tributi con finalità ambientali vanno distinti: se la fattispecie imponibile è direttamente collegata a un'unità fisica inquinante (tributo ambientale in senso stretto) la correlazione è più stringente; se la finalità è 'in senso lato' (indennitaria o di mera politica pubblica) la destinazione del gettito non incide sul presupposto impositivo.
• I principi costituzionali relativi alla capacità contributiva ammettono un certo grado di elasticità: indici non patrimoniali o condotte (es. numero decolli, peso aeromobile) possono essere ritenuti elementi idonei a misurare la base imponibile, purché la disciplina sia ragionevole e non arbitraria.