Sentenza n. 890/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La Fondazione ha impugnato gli atti con cui il Comune di Buccino ha disposto il rilascio dei locali di Palazzo Forcella, concessi in comodato nell’ambito di una convenzione e di un accordo procedimentale stipulati nel 2019, nonché la successiva ordinanza dirigenziale di autotutela possessoria. Nel ricorso introduttivo ha sostenuto: la distinzione tra la convenzione decennale di comodato e l’accordo procedimentale triennale, con conseguente erroneità della cessazione anticipata del rapporto; l’insussistenza dei presupposti della risoluzione o del recesso, anche alla luce degli artt. 1804 e 1809 c.c.; l’invalidità della convenzione per incompetenza dell’organo comunale che l’aveva sottoscritta; l’impossibilità per il Comune di esercitare poteri pubblicistici di autotutela su un bene ritenuto appartenente al patrimonio disponibile, dovendo ricorrere alle ordinarie azioni civilistiche. Con i motivi aggiunti ha dedotto, in particolare, che Palazzo Forcella fosse un bene del patrimonio disponibile e che, pertanto, l’ordinanza adottata ai sensi dell’art. 823 c.c. fosse nulla o illegittima; ha inoltre denunciato contraddittorietà dell’azione amministrativa, mancato decorso del termine semestrale di recesso, erronea valutazione dell’inadempimento e violazione della disciplina codicistica del comodato.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ordinanza dirigenziale del 30 giugno 2025 ha sostituito e superato gli atti originariamente impugnati. I motivi aggiunti sono stati rigettati. Il Collegio ha ritenuto che Palazzo Forcella fosse bene appartenente al patrimonio indisponibile comunale, valorizzando la proprietà pubblica, la dichiarazione di interesse storico-artistico e architettonico con vincolo ai sensi del d.lgs. 42/2004, l’esplicita qualificazione comunale e la destinazione funzionale alla valorizzazione culturale del patrimonio e allo sviluppo culturale della collettività. Ha quindi riconosciuto la possibilità per il Comune di esercitare l’autotutela possessoria prevista dall’art. 823, comma 2, c.c., potere esperibile anche sui beni del patrimonio indisponibile e non solo sui beni demaniali. Il Collegio ha inoltre ravvisato un collegamento funzionale tra deliberazioni comunali, accordo procedimentale ex art. 11 l. 241/1990 e convenzione di comodato, qualificandoli come una fattispecie complessa sorretta da una causa comune. Poiché l’accordo procedimentale triennale era scaduto e non era stato rinnovato, la sua cessazione si è riflessa anche sul comodato, privandolo della causa sottesa all’operazione complessiva. È stata altresì valorizzata la manifestazione della Fondazione, risalente al giugno 2024, di voler sciogliere anticipatamente il rapporto e trasferire le proprie attività entro giugno 2025; il Comune avrebbe quindi agito dopo avere atteso il termine indicato dalla stessa Fondazione e in buona fede. Non è stata ritenuta decisiva la questione dell’eventuale violazione degli obblighi convenzionali, né fondata la censura relativa all’assenza di un bisogno imprevisto e urgente dell’ente. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  Il testo richiama il potere di autotutela spettante all’amministrazione per la tutela dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili.

  L’autotutela possessoria pubblicistica è esercitabile anche sui beni del patrimonio indisponibile, previo accertamento della loro natura e della destinazione a finalità pubbliche.

• art. 828, comma 2, c.c.

  I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

  La norma conferma la particolare protezione pubblicistica dei beni patrimoniali indisponibili e impedisce che siano sottratti alla destinazione pubblica mediante strumenti privatistici incompatibili.

• art. 11 l. 241/1990

  L’accordo procedimentale è stato ritenuto funzionalmente collegato alla convenzione di comodato e agli atti comunali di approvazione, nell’ambito di una fattispecie complessa sorretta da una causa comune.

• artt. 1804 e 1809 c.c.

  Le disposizioni sono state richiamate nel contenzioso sulla risoluzione e sul rilascio del bene in comodato, ma il rigetto è stato fondato principalmente sulla natura indisponibile del bene, sulla scadenza dell’accordo procedimentale e sul collegamento funzionale tra gli atti negoziali.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La dedotta nullità dell’ordinanza per difetto assoluto del potere non è stata riconosciuta, poiché il Comune disponeva del potere di autotutela possessoria sul bene patrimoniale indisponibile.

• d.lgs. 42/2004

  Il vincolo di tutela storico-artistica e architettonica è stato valorizzato quale indice della destinazione pubblicistica e della natura indisponibile del bene.

• art. 56 c.p.a.

  La tutela cautelare monocratica è stata inizialmente concessa in ragione dell’urgenza connessa all’imminente sgombero, ma tale fase non ha inciso sull’esito definitivo del giudizio.

Massime di principio

• Il potere di autotutela possessoria previsto dall’art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitato dall’amministrazione anche sui beni appartenenti al patrimonio indisponibile, oltre che sui beni demaniali, purché sia previamente accertata la natura pubblicistica del bene e la sua destinazione a una funzione pubblica.
• La natura di bene patrimoniale indisponibile destinato a una funzione pubblica può essere desunta congiuntamente dalla proprietà pubblica, da un espresso atto dell’amministrazione che manifesti la volontà di destinare il bene a una pubblica utilità e dall’effettiva e attuale destinazione del bene a tale utilità.
• Quando una deliberazione amministrativa, un accordo procedimentale ex art. 11 l. 241/1990 e un contratto di comodato sono funzionalmente collegati e sorretti da una causa comune, la scadenza o cessazione dell’accordo procedimentale può produrre effetti anche sul contratto collegato, qualora venga meno la causa dell’operazione complessiva.
• Un bene pubblico appartenente al patrimonio disponibile può essere tutelato soltanto mediante gli strumenti civilistici possessori o petitori; tale limite non opera quando il bene sia qualificabile come demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile.
• Il ricorso introduttivo diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando l’amministrazione adotta un nuovo provvedimento che sostituisce e supera gli atti originariamente impugnati, purché la controversia prosegua, se del caso, sul nuovo atto mediante motivi aggiunti.

Come è indicizzato