Sentenza n. 1625/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l'autorizzazione paesaggistica semplificata per realizzare una rampa di accesso veicolare a un fabbricato ubicato in area sottoposta a tutela paesaggistica. Ha dedotto, in via principale, la violazione dell'obbligo di conclusione del procedimento e la formazione del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza, richiamando i termini previsti dall'art. 11 del d.P.R. 31/2017 e dall'art. 146 del d.lgs. 42/2004. In subordine ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza, deducendo violazione della disciplina paesaggistica, eccesso di potere, carenza di motivazione, illogicità e contraddittorietà, sul presupposto che il parere avesse sovrastimato l'impatto dell'intervento sulla morfologia del terreno e sulla macera storica. La Soprintendenza aveva dapprima comunicato i motivi ostativi, rilevando lo sbancamento del terrazzamento, la demolizione parziale della macera storica e l'alterazione del volume e della facciata dell'edificio; successivamente aveva adottato un parere definitivo negativo, ritenendo non superate le criticità paesaggistiche. Il Comune, pur ricevuta la proposta favorevole dell'ufficio paesaggistico e il parere soprintendentizio, non aveva concluso il procedimento con un provvedimento espresso.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente all'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune e lo ha respinto quanto alla pretesa formazione del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza. Ha chiarito che, nel procedimento ordinario ex art. 146 del d.lgs. 42/2004, il ritardo della Soprintendenza non produce silenzio-assenso, ma determina l'effetto devolutivo e fa venir meno il carattere vincolante del parere tardivo; l'amministrazione procedente deve quindi decidere autonomamente, motivando specificamente l'eventuale adesione al parere. Anche nel procedimento semplificato ex d.P.R. 31/2017, il silenzio-assenso previsto dall'art. 11, comma 9, opera soltanto nella fattispecie collegata alla valutazione positiva della proposta comunale disciplinata dal comma 5, non quando la Soprintendenza abbia tempestivamente comunicato una valutazione negativa ai sensi del comma 7. Il parere definitivo negativo del 10 ottobre 2025, pur tardivo rispetto al termine previsto, è stato adottato dopo la presentazione delle osservazioni dell'interessato e contiene una motivazione specifica; il ritardo non ha quindi impedito alla Soprintendenza di pronunciarsi né ha determinato il silenzio-assenso. È invece decorso inutilmente il termine generale di sessanta giorni per la conclusione del procedimento semplificato, sicché il Comune aveva l'obbligo di adottare un provvedimento espresso e motivato. Il Comune è stato condannato a provvedere entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, valutando autonomamente se condividere il parere tardivo della Soprintendenza o discostarsene. Per l'ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, per i successivi sessanta giorni. Il Comune è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 1.500, oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti della Soprintendenza.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso

  La presentazione di un'istanza impone all'amministrazione competente di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando l'istanza sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; la motivazione può essere sintetica.

• art. 2, comma 8, l. 241/1990

  Richiamato per la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti al passaggio in giudicato.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Invocato dal ricorrente per sostenere l'inefficacia del parere tardivo, ma non applicato dal giudice quale fondamento del silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi ha sospeso il termine procedimentale e ha consentito al richiedente di presentare osservazioni e un progetto adeguato.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica al procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004; nel procedimento semplificato opera solo nei casi previsti dall'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il termine assegnato alla Soprintendenza per il parere ha natura acceleratoria e il suo superamento non determina silenzio-assenso né perdita del potere di pronunciarsi; il parere tardivo perde però il carattere vincolante per l'amministrazione procedente, che deve decidere autonomamente.

• art. 10 d.P.R. 31/2017

  termine generale di sessanta giorni per la conclusione del procedimento

  Il termine è tassativo o inderogabile quanto alla decorrenza del silenzio-inadempimento, ma non è collegato alla formazione di un provvedimento tacito di assenso o di diniego.

• art. 11 d.P.R. 31/2017

  In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Il silenzio-assenso del comma 9 riguarda la specifica ipotesi di valutazione positiva della proposta comunale disciplinata dal comma 5 e non si applica quando la Soprintendenza abbia tempestivamente comunicato una valutazione negativa ai sensi del comma 7.

• art. 117 c.p.a.

  Costituisce il fondamento processuale dell'azione contro il silenzio-inadempimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono al giudice di accertare l'illegittimità del silenzio e di ordinare all'amministrazione di provvedere, senza sostituirsi ad essa nella valutazione discrezionale di merito.

Massime di principio

• Nel procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica disciplinato dall'art. 146 del d.lgs. 42/2004, il superamento del termine per il parere della Soprintendenza non determina silenzio-assenso e non fa venir meno il potere di pronunciarsi; il parere tardivo perde tuttavia il carattere vincolante e l'amministrazione procedente deve decidere autonomamente, motivando specificamente l'eventuale adesione alle sue conclusioni.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata ex d.P.R. 31/2017, il silenzio-assenso previsto dall'art. 11, comma 9, è circoscritto alla fattispecie in cui la proposta dell'amministrazione procedente abbia ricevuto valutazione positiva e non si applica quando la Soprintendenza abbia tempestivamente comunicato i motivi ostativi ai sensi dell'art. 11, comma 7.
• Il termine generale di sessanta giorni previsto dall'art. 10 d.P.R. 31/2017 per la conclusione del procedimento semplificato, pur non producendo un assenso tacito, segna il momento dal quale l'inerzia dell'amministrazione procedente integra silenzio-inadempimento azionabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
• La comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017 sospende il termine del procedimento e consente al richiedente di presentare osservazioni o un progetto adeguato; il parere definitivo può essere adottato successivamente, purché motivato con riguardo alle osservazioni presentate e alla persistente incompatibilità dell'intervento.
• L'accertamento dell'illegittimità del silenzio può comportare l'ordine giudiziale di adottare un provvedimento espresso entro un termine, con nomina anticipata di un commissario ad acta per l'ulteriore inerzia, ma non consente al giudice di imporre il rilascio dell'autorizzazione quando residui una valutazione amministrativa discrezionale.

Come è indicizzato