Sentenza n. 136/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa, dopo aver ottenuto il parere favorevole di compatibilità previsto dall’art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992, il permesso di costruire e l’autorizzazione sanitaria, chiedeva l’accreditamento istituzionale ai sensi dell’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992. L’Amministrazione respingeva la prima istanza per incompletezza documentale e perché il decreto assessoriale n. 1151/2019 prevedeva la previa selezione mediante procedura aperta dell’operatore da accreditare. Una seconda istanza, corredata dall’autorizzazione sanitaria nel frattempo acquisita, veniva respinta per relationem mediante richiamo al precedente diniego e alla necessità della procedura competitiva. L’impresa contestava la violazione degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, quali principi fondamentali statali vincolanti per la Regione, il difetto di copertura normativa del sistema regionale di gara per l’accreditamento, la violazione della gerarchia delle fonti, l’illegittimità della procedura aperta e degli atti conseguenti, nonché la violazione dell’art. 21 della l.r. Sicilia n. 5/2009. Le amministrazioni e l’aggiudicataria eccepivano, tra l’altro, la tardività e l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che il secondo diniego fosse meramente confermativo del primo non tempestivamente impugnato. Nel secondo appello l’impresa contestava inoltre la declaratoria di irricevibilità dell’impugnazione dell’aggiudicazione, deducendo che la pubblicazione all’albo non fosse sufficiente a far decorrere il termine, in mancanza di comunicazione individuale dell’esito della procedura selettiva.

La decisione

Il CGARS ha riunito i due appelli per connessione soggettiva e oggettiva, esaminando prioritariamente quello relativo al diniego di accreditamento, poiché il suo eventuale accoglimento avrebbe travolto gli atti della procedura e l’aggiudicazione. Ha respinto l’eccezione di tardività e inammissibilità: la seconda istanza non era identica alla prima, poiché era stata integrata dall’autorizzazione sanitaria acquisita successivamente; il secondo diniego concludeva quindi un nuovo procedimento e costituiva, al più, un atto di conferma in senso proprio, non meramente confermativo. Il motivo principale è stato accolto. Il giudice ha distinto i tre livelli del sistema sanitario: autorizzazione all’esercizio ex art. 8-ter, accreditamento istituzionale ex art. 8-quater e accordi contrattuali/convenzionamento ex art. 8-quinquies. Gli artt. 8-bis e seguenti del d.lgs. n. 502/1992 costituiscono principi fondamentali vincolanti anche per la Regione Siciliana. L’accreditamento richiede una domanda dell’operatore autorizzato, la verifica dei requisiti ulteriori e della compatibilità con la programmazione sanitaria, ma non può essere subordinato, a monte, a una gara competitiva tra operatori. La selezione mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie è prevista dall’art. 8-quinquies per individuare, tra soggetti già accreditati, quelli da contrattualizzare e remunerare nei limiti del budget disponibile. Il decreto assessoriale è stato quindi annullato limitatamente alla previsione della gara quale condizione per la scelta dell’operatore da accreditare; è stato annullato il diniego di accreditamento, la deliberazione di indizione della procedura e, per invalidità derivata, la deliberazione di approvazione della graduatoria e aggiudicazione. Il giudice ha inoltre riformato la declaratoria di irricevibilità relativa all’aggiudicazione, ritenendo necessaria la comunicazione individuale ai partecipanti alla procedura competitiva, in mancanza della quale il termine decorre dalla piena conoscenza acquisita mediante accesso agli atti. Le ulteriori censure sono state assorbite. L’annullamento parziale del decreto assessoriale, atto generale, è stato dichiarato con efficacia erga omnes, ordinandone la pubblicità nelle medesime forme di pubblicazione dell’atto annullato. Le spese dei due gradi di entrambi i giudizi sono state integralmente compensate per novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. b), Statuto speciale della Regione Siciliana

  La sanità pubblica è materia di legislazione concorrente; la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato.

• art. 19, comma 1, d.lgs. 502/1992

  Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione.

  La disciplina del d.lgs. n. 502/1992, inclusi gli artt. 8-bis e seguenti, costituisce principio fondamentale vincolante anche per la Regione Siciliana.

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  Distingue l’erogazione delle prestazioni tramite strutture pubbliche o soggetti accreditati e subordina l’esercizio per conto del Servizio sanitario nazionale all’accreditamento e agli accordi contrattuali.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Disciplina l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio delle strutture sanitarie; costituisce il presupposto dell’accreditamento, ma consente anche l’esercizio in regime privatistico e di libera concorrenza senza accreditamento.

• art. 8-quater, comma 1, d.lgs. 502/1992

  L’accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.

  L’accreditamento si fonda su una richiesta dell’operatore autorizzato e sulla verifica dei requisiti ulteriori e della compatibilità con la programmazione; non è una procedura competitiva a numero chiuso.

• art. 8-quater, comma 3, lett. c), d.lgs. 502/1992

  Rimette alla disciplina attuativa la definizione delle procedure e dei termini per l’accreditamento, inclusa la possibilità di riesame dell’istanza negativa o gravata da prescrizioni, elemento incompatibile con una gara competitiva concepita come selezione unica tra concorrenti antagonisti.

• art. 8-quater, comma 7, d.lgs. 502/1992

  Per nuove strutture o nuove attività consente la valutazione della qualità e dei volumi dei servizi, dei risultati eventualmente raggiunti e degli obiettivi di sicurezza, senza trasformare l’accreditamento in una gara per la scelta di un unico operatore.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  I soggetti accreditati sono individuati, ai fini della stipula degli accordi contrattuali, mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie.

  La procedura selettiva, anche competitiva, riguarda la successiva individuazione dei soggetti accreditati da contrattualizzare, non la scelta degli operatori da accreditare.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso.

  La disposizione conferma l’autonomia tra accreditamento e contrattualizzazione: può esistere un accreditamento non seguito dalla stipula dell’accordo contrattuale.

• art. 21 l.r. Sicilia 14 aprile 2009, n. 5

  È fatto divieto alle Aziende del Servizio sanitario regionale ed agli enti pubblici del settore di affidare mediante appalto di servizi o con consulenze esterne l’espletamento di funzioni il cui esercizio rientra nelle competenze di uffici o di unità operative aziendali.

  La censura è stata assorbita a seguito dell’accoglimento del motivo principale.

• art. 65, comma 2, l.r. Sicilia n. 25/1993

  Tutti gli atti delle aziende ospedaliere e delle aziende unità sanitarie locali sono pubblicati, mediante affissione di copia integrale, nell’albo dell’ente per quindici giorni consecutivi.

  La mera pubblicazione all’albo non è sufficiente a far decorrere il termine di impugnazione nei confronti del partecipante nominativamente individuato in una procedura selettiva competitiva, al quale spetta la comunicazione individuale dell’esito.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, ... entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.

  Il termine decorre dalla pubblicazione solo per gli atti per i quali non sia richiesta la notificazione individuale; per l’aggiudicazione di una procedura competitiva nei confronti dei partecipanti nominativamente individuati occorre la comunicazione individuale.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di ricorsi connessi è una facoltà discrezionale del giudice, giustificata da ragioni di opportunità ed economia processuale, salvo il caso della duplicazione della medesima domanda davanti allo stesso giudice.

• art. 14, commi 2 e 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  Qualora il decreto di decisione del ricorso straordinario pronunci l’annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo, del decreto stesso deve essere data ... pubblicità nelle medesime forme di pubblicazione degli atti annullati.

  Applicato analogicamente, impone la pubblicità dell’annullamento parziale del decreto assessoriale nelle medesime forme di pubblicazione dell’atto originario.

Massime di principio

• Nel sistema delineato dagli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 devono distinguersi autorizzazione all’esercizio, accreditamento istituzionale e accordo contrattuale: l’autorizzazione abilita all’esercizio, l’accreditamento abilita a operare per conto del Servizio sanitario regionale e la contrattualizzazione consente la remunerazione delle prestazioni nei limiti del budget.
• L’accreditamento istituzionale non può essere subordinato, quale condizione per la scelta dell’operatore da accreditare, a una procedura competitiva riservata alla selezione di un unico soggetto. La Regione deve valutare le richieste degli operatori autorizzati verificando i requisiti ulteriori di qualificazione e la compatibilità con la programmazione sanitaria territoriale.
• La procedura trasparente, equa e non discriminatoria prevista dall’art. 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502/1992 riguarda la selezione, tra soggetti già accreditati, degli operatori da contrattualizzare; non può essere anticipata alla fase dell’accreditamento per limitare a monte il numero degli operatori ammessi.
• L’accreditamento può essere negato per carenza dei requisiti tecnici o per incompatibilità con la programmazione sanitaria, ma, qualora la programmazione consenta la contrattualizzazione di operatori privati, tutti i richiedenti che possiedano i requisiti tecnici e siano compatibili con il fabbisogno territoriale devono poter essere accreditati, ferma la successiva selezione dei migliori ai fini della contrattualizzazione e nei limiti della spesa disponibile.
• La reiterazione di un’istanza non impugnata non impone normalmente un nuovo esame; tuttavia, quando la seconda istanza contiene un elemento nuovo idoneo a modificare il quadro documentale o fattuale, l’amministrazione deve avviare e concludere un nuovo procedimento. Il provvedimento che lo definisce non è meramente confermativo e può essere autonomamente impugnato.
• Nelle procedure amministrative selettive di tipo competitivo, il partecipante nominativamente individuato nell’atto conclusivo ha diritto alla comunicazione individuale dell’esito; in mancanza, la mera pubblicazione all’albo non fa decorrere il termine decadenziale per l’impugnazione, che decorre dalla piena conoscenza dell’atto.

Come è indicizzato