Sentenza n. 482/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente contestava il rigetto della domanda di contributo relativa a un'unità immobiliare catastalmente classificata come abitazione, che essa assumeva di utilizzare quale sede legale e operativa dell'attività. Deduceva, anzitutto, la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 9, lett. c), dell'Avviso imprese, sostenendo che la causa di esclusione riguardasse soltanto fabbricati materialmente realizzati in assenza o difformità dal titolo edilizio e non il mero uso difforme di un immobile legittimamente realizzato. Assumeva inoltre che i locali non fossero un ufficio aperto al pubblico e lamentava il mancato esame delle osservazioni presentate nel procedimento. Deduceva poi contraddittorietà e difetto di istruttoria per avere il Comune valorizzato la categoria catastale residenziale, nonostante la documentazione relativa all'uso commerciale, tra cui contratti, utenze, iscrizioni camerali e autorizzazione all'esercizio dell'agenzia. Invocava infine una contraddittorietà rispetto all'applicazione della TARI secondo criteri propri delle attività economiche. In via subordinata chiedeva la riqualificazione della domanda, presentata secondo l'Avviso imprese, come domanda di contributo prevista dall'Avviso soggetti privati. Il Comune sosteneva che l'uso commerciale o direzionale dell'immobile residenziale, in assenza di un titolo edilizio per il mutamento di destinazione d'uso, integrasse una violazione urbanistico-edilizia ostativa al contributo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha estromesso dal giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Dipartimento della Protezione Civile, ritenuti estranei all'adozione e agli effetti dell'atto impugnato. Il Collegio ha ritenuto che la disciplina emergenziale escluda l'erogazione di benefici economici per immobili interessati da illeciti urbanistico-edilizi, in coerenza con la finalità dei contributi, diretti al ripristino dell'operatività senza legittimare situazioni contra ius. L'art. 3, comma 9, lett. c), dell'Avviso imprese contempla autonomamente sia le violazioni delle disposizioni urbanistiche ed edilizie sia l'assenza o difformità del titolo abilitativo; pertanto la causa escludente opera anche quando l'illecito consista nell'uso dell'immobile in una categoria funzionale diversa da quella assentita, senza necessità di opere edilizie. L'unità, classificata come residenziale, era utilizzata per attività di agenzia di viaggi con finalità direzionali o commerciali, senza titolo per il mutamento di destinazione d'uso e senza sanatoria conseguita alla data dell'evento. La documentazione prodotta dimostrava l'uso commerciale di fatto, ma non la sua legittimità urbanistica e non poteva sostituire il necessario titolo edilizio. Il TAR ha escluso la violazione della partecipazione procedimentale e dell'obbligo di motivazione, poiché l'Amministrazione aveva comunicato i motivi ostativi, richiesto la produzione del titolo legittimante, esaminato le osservazioni e motivato il rigetto richiamando la causa ostativa e l'assenza di titoli di riconversione o riqualificazione. Anche la TARI non poteva legittimare l'uso urbanisticamente difforme, trattandosi di tariffazione funzionale alla copertura del servizio e fondata sulla tipologia di attività dichiarata dall'utente. È stata inoltre respinta la richiesta di conversione dell'istanza nell'ambito dell'Avviso soggetti privati, poiché i due avvisi presentano presupposti, destinatari, criteri, limiti di spesa e attività istruttorie differenti; in ogni caso, anche tale contributo sarebbe stato precluso dall'assenza del titolo per il mutamento di destinazione d'uso. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• d.lgs. 1/2018, Codice della protezione civile

  La disciplina dei sostegni emergenziali non consente l'erogazione di benefici economici destinati a immobili interessati da illeciti urbanistico-edilizi.

• ordinanza Capo Dipartimento della Protezione Civile n. 616/2019

  Costituisce la fonte attuativa della disciplina emergenziale applicata al procedimento contributivo.

• ordinanza commissariale n. 2 del 28 novembre 2019

  Approva, nell'ambito locale, gli Avvisi per imprese e per soggetti privati applicati alla domanda di contributo.

• art. 3, comma 9, lett. c), Avviso imprese

  “danni ai fabbricati, o loro porzioni, realizzati in violazione delle disposizioni urbanistiche ed edilizie, ovvero in assenza di titoli abilitativi o in difformità agli stessi, salvo che alla data dell’evento calamitoso siano stati conseguiti in sanatoria i relativi titoli abilitativi”

  La clausola esclude dal contributo non soltanto gli immobili materialmente realizzati senza titolo o in difformità, ma anche quelli utilizzati in contrasto con la disciplina urbanistica o con la destinazione assentita, salvo sanatoria già conseguita alla data dell'evento.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante può sussistere anche senza opere edilizie quando l'immobile viene collocato in una diversa categoria funzionale.

• art. 48 d.P.R. 380/2001

  “realizzati in assenza di titolo o in contrasto con lo stesso”

  Conferma, quale norma di chiusura del sistema edilizio, l'esclusione di benefici e provvidenze per interventi privi del necessario titolo o contrari ad esso.

Massime di principio

• Una disciplina emergenziale di sostegno al ripristino di attività economiche può legittimamente escludere i contributi relativi a immobili interessati da violazioni urbanistiche o edilizie, poiché le risorse pubbliche non possono consolidare o agevolare situazioni contra ius.
• Una clausola che esclude i danni a fabbricati realizzati in violazione delle disposizioni urbanistiche ed edilizie, ovvero in assenza o difformità dal titolo abilitativo, opera anche quando l'illecito consiste nell'uso dell'immobile per una diversa categoria funzionale rispetto a quella assentita, senza che siano necessarie opere edilizie.
• Contratti, utenze, iscrizioni camerali, autorizzazioni amministrative all'esercizio dell'attività e applicazione di una tariffa rifiuti riferita a un'attività commerciale possono dimostrare l'uso di fatto dell'immobile, ma non sostituiscono il titolo edilizio necessario per legittimare il mutamento di destinazione d'uso.
• L'Amministrazione assolve gli obblighi di partecipazione e motivazione quando comunica i motivi ostativi, acquisisce ed esamina le osservazioni dell'interessato e motiva il rigetto sulla base di una circostanza ostativa puntualmente accertata e non superata dalla documentazione prodotta.
• Una domanda di contributo presentata nell'ambito di un avviso rivolto alle imprese non può essere automaticamente riqualificata in domanda soggetta a un diverso avviso quando i due regimi hanno destinatari, presupposti, criteri di spesa e istruttorie differenti; il giudice non può sostituirsi all'Amministrazione nella scelta del titolo di beneficio e nella riapertura dell'istruttoria.

Come è indicizzato