Sentenza n. 6416/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione dell'appalto per il servizio di custodia, pulizia e servizi aggiuntivi presso impianti sportivi e piscine comunali, deducendo violazione del d.lgs. 36/2023, delle disposizioni del CCNL Multiservizi e dei principi costituzionali in materia di retribuzione, buon andamento e imparzialità, oltre a eccesso di potere e carenza di istruttoria. In appello ha contestato, in primo luogo, la distinzione operata dal TAR tra minimi salariali e costo medio orario del lavoro, sostenendo che l'offerta dell'aggiudicataria non avrebbe considerato correttamente gli aumenti retributivi precedenti e successivi al rinnovo del CCNL del 2025. In secondo luogo, ha sostenuto che gli aumenti retributivi avrebbero reso l'offerta matematicamente in perdita. In via subordinata, ha dedotto che la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il procedimento di verifica dell'anomalia e che avrebbe erroneamente ritenuto dimostrati i benefici economici invocati dall'aggiudicataria, concernenti formazione, oneri di sicurezza, sgravi contributivi, premio INAIL e IRAP. L'appellante ha chiesto l'annullamento dell'aggiudicazione e il risarcimento in forma specifica, mediante aggiudicazione, o per equivalente. Il TAR aveva disposto una verificazione, il cui esito aveva ritenuto l'offerta congrua e idonea a garantire i diritti retributivi dei dipendenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che il trattamento retributivo minimo, ricavato direttamente dal CCNL applicabile, si distingue dal costo medio orario del lavoro indicato nelle tabelle ministeriali, che costituisce un dato elaborato sulla base di molteplici istituti contrattuali e non un parametro assoluto e inderogabile. Il mero scostamento dell'offerta rispetto al costo medio tabellare non dimostra quindi la violazione dei minimi salariali, purché l'offerta rispetti i minimi retributivi e risulti sostenibile. La verificazione ha accertato l'applicazione del CCNL sottoscritto dalle organizzazioni maggiormente rappresentative, scostamenti moderati e l'assenza di un'offerta in perdita; il costo orario è stato rideterminato in € 15,53. Gli aumenti previsti dal CCNL del 2025, successivi alla presentazione delle offerte, avevano carattere eventuale e ipotetico al momento della gara e non dovevano essere computati nella valutazione dell'offerta, restando applicabili nella futura esecuzione del contratto. È stata ritenuta corretta anche la mancata attivazione del subprocedimento di verifica dell'anomalia, poiché l'offerta non presentava elementi di anomalia. Le giustificazioni preventive dell'aggiudicataria sono state ritenute adeguate: i costi della formazione erano in parte compresi nel costo medio e in parte sostenuti mediante Fondi Paritetici Interprofessionali; le contestazioni sugli oneri di sicurezza e sulle visite mediche si fondavano su assunti non dimostrati; gli scostamenti relativi al costo della manodopera erano minimi; gli sgravi contributivi, il tasso INAIL e la deducibilità IRAP erano stati verificati senza riscontrare errori; non erano emersi scostamenti sul TFR. Le contestazioni dell'appellante sono state considerate soggettive e non idonee a dimostrare erroneità, illogicità o irrazionalità delle valutazioni amministrative, anche alla luce della verificazione, ritenuta metodologicamente corretta. L'appellante è stata condannata alle spese, liquidate in € 3.000 per onorario, oltre accessori, in favore del Comune e della controinteressata, per ciascuno.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le disposizioni asseritamente violate in relazione alla disciplina dell'appalto e del trattamento applicabile.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante in relazione ai costi della manodopera e alla verifica del rispetto dei trattamenti retributivi.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall'appellante tra le disposizioni asseritamente violate.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alle contestazioni sull'offerta e sui costi indicati.

• art. 110, commi 4 e 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Rilevante per la verifica della congruità dell'offerta e per la disciplina dell'anomalia, ritenuta non necessaria perché l'offerta non era anomala.

• art. 18 CCNL Multiservizi 8 giugno 2021

  Richiamato dall'appellante in relazione al trattamento economico del personale.

• art. 73 CCNL Multiservizi 8 giugno 2021

  Richiamato dall'appellante in relazione al trattamento economico e ai costi del lavoro.

• art. 36 Cost.

  Invocato in relazione al rispetto della giusta retribuzione; il giudice ha ritenuto rispettati i minimi retributivi.

• art. 32 Cost.

  Richiamato dall'appellante tra i parametri costituzionali asseritamente violati.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione al buon andamento e alla correttezza dell'istruttoria e della valutazione dell'offerta.

• art. 2, comma 28, l. 92/2012

  Il contributo aggiuntivo dell'1,4% si applica esclusivamente ai rapporti di lavoro a tempo determinato e non ai dipendenti assunti a tempo indeterminato dell'aggiudicataria.

• l. 388/2000

  La partecipazione ai Fondi Paritetici Interprofessionali per la Formazione Continua può incidere sulla sostenibilità dei costi della formazione.

• art. 23 d.m. 27 febbraio 2019

  Richiamato per la riduzione del tasso medio INAIL per prevenzione, ritenuta compatibile con la situazione dichiarata dall'aggiudicataria.

• art. 11 d.lgs. 446/1997

  Consente la deducibilità del costo del personale a tempo indeterminato ai fini IRAP, rilevante nella giustificazione dell'offerta.

• art. 30 c.p.a.

  Non specificamente esaminato nel merito; la domanda risarcitoria era proposta in via accessoria rispetto alla richiesta di annullamento e non è stata accolta in conseguenza del rigetto dell'appello.

Massime di principio

• Il trattamento retributivo minimo derivante dal CCNL applicabile deve essere distinto dal costo medio orario del lavoro risultante dalle tabelle ministeriali: il primo costituisce il limite inderogabile di tutela salariale, mentre il secondo è un parametro medio elaborato sulla base di una pluralità di dati e non ha valore assoluto o inderogabile.
• Il mero scostamento tra il costo della manodopera indicato nell'offerta e il costo medio risultante dalle tabelle ministeriali non dimostra, di per sé, la violazione dei minimi salariali; l'operatore economico può giustificare lo scostamento mediante la propria organizzazione aziendale e gli elementi economici concretamente applicabili.
• Ai fini della valutazione della congruità dell'offerta, gli aumenti retributivi derivanti da un rinnovo contrattuale successivo alla presentazione delle offerte, se al momento della gara avevano carattere eventuale e ipotetico, non devono essere computati nella verifica dell'offerta, ferma restando la loro applicabilità nella successiva esecuzione del contratto.
• Quando una verificazione metodologicamente corretta accerta il rispetto dei minimi salariali, la sostenibilità del costo della manodopera e l'assenza di un'offerta in perdita, il giudice può recepirne gli esiti e le contestazioni fondate su valutazioni soggettive dell'altra concorrente non sono sufficienti a dimostrare l'illegittimità dell'aggiudicazione.
• Il subprocedimento di verifica dell'anomalia non deve essere attivato quando, sulla base degli elementi disponibili e degli accertamenti svolti, l'offerta non presenta concrete condizioni di anomalia; la stazione appaltante non è tenuta a svolgere un ulteriore approfondimento in presenza di una valutazione di congruità adeguatamente supportata.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali della stazione appaltante in materia di congruità dell'offerta resta circoscritto ai casi di erroneità, illogicità, irrazionalità o difetto istruttorio effettivamente dimostrati.

Come è indicizzato