Parere n. 1161/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Richiesta di parere in materia di determinazione della fascia demografica di appartenenza dell'ente quale parametro per la quantificazione dell'indennità di funzione degli amministratori locali.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeCriteri di determinazione della fascia demografica dell'ente ai fini della quantificazione delle indennità di funzione degli amministratori locali e dei gettoni di presenza dei consiglieri comunali
Esito
La questione giuridica
Il Ministero dell'interno ha chiesto quale criterio demografico debba essere utilizzato per determinare le indennità di funzione di sindaci, vicesindaci, assessori e presidenti del consiglio comunale, nonché i gettoni di presenza dei consiglieri comunali: se il criterio dinamico della popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente, previsto dall'art. 156, comma 2, TUEL, oppure il criterio dell'ultimo censimento ufficiale richiamato dall'art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021. In caso di applicazione del secondo criterio, è stato chiesto se il riferimento debba essere la popolazione legale determinata ai fini elettorali ai sensi dell'art. 1, commi 236-bis e 236-ter, della legge n. 205/2017, come risultante dal d.P.R. 20 gennaio 2023, oppure la popolazione annuale pubblicata dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 236, della medesima legge, nella formulazione introdotta dal d.l. n. 7/2024.
Il parere
La Sezione ha ritenuto ammissibile la richiesta, sia formalmente, perché sottoscritta dal Capo Dipartimento e autorizzata dal Ministro o dal Sottosegretario, sia oggettivamente, trattandosi di una questione interpretativa di rilevante interesse pubblico, connessa a orientamenti applicativi divergenti e alla necessità di assicurare uniformità sul territorio nazionale. Nel merito, ha stabilito che l'art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021 costituisce disciplina speciale rispetto all'art. 156, comma 2, TUEL e deroga al criterio dinamico della popolazione residente riferita al penultimo anno precedente. Per le indennità degli amministratori locali si applica quindi il criterio dell'ultimo censimento ufficiale. Tuttavia, alla luce della riforma della disciplina censuaria operata dal d.l. n. 7/2024, il riferimento all'ultimo censimento ufficiale non rinvia alla popolazione legale quinquennale prevista per i soli procedimenti elettorali e referendari dall'art. 1, commi 236-bis e 236-ter, della legge n. 205/2017. Esso rinvia invece, quale rinvio mobile alla disciplina censuaria vigente, ai dati del censimento permanente pubblicati annualmente dall'ISTAT ai sensi del comma 236, riferiti all'anno precedente.
Osservazioni
Ammissibilità della richiesta
La richiesta è ammissibile perché formalmente conforme all'art. 36 del regio decreto n. 444/1942 e oggettivamente riferita a una questione interpretativa di particolare rilevanza, non riconducibile a una scelta gestionale ordinaria dell'amministrazione.
Art. 156, comma 2, TUEL e art. 1, comma 583, legge n. 234/2021
La clausola "se non diversamente disciplinato" contenuta nell'art. 156, comma 2, TUEL rende cedevole il criterio dinamico della popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente. L'art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021 introduce, per le indennità degli amministratori locali, una disciplina speciale basata sull'ultimo censimento ufficiale.
Art. 1, commi 236, 236-bis e 236-ter, legge n. 205/2017
La popolazione legale determinata con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dei commi 236-bis e 236-ter è utilizzabile ai soli fini dei procedimenti elettorali e referendari. Non può essere estesa alla determinazione delle indennità degli amministratori locali.
Dato demografico rilevante per le indennità
Per effetto della disciplina censuaria vigente, il riferimento all'ultimo censimento ufficiale contenuto nel comma 583 deve essere inteso come rinvio ai dati del censimento permanente pubblicati annualmente dall'ISTAT ai sensi del comma 236 della legge n. 205/2017, riferiti all'anno precedente.
Norme richiamate
art. 36 regio decreto 21 aprile 1942, n. 444
Le comunicazioni al Consiglio di Stato, per averne parere, sono fatte mediante richiesta del Ministro sopra relazione del capo di servizio contenente i fatti e le questioni specifiche sulle quali si propone di consultare il Consiglio.
La richiesta di parere è formalmente ammissibile perché la relazione è firmata dal Capo Dipartimento e l'invio è autorizzato dal Ministro o dal Sottosegretario.
art. 17 legge 15 maggio 1997, n. 127
Il parere facoltativo deve riguardare attività che impegnano in modo incisivo l'azione del Governo o di altri organi di maggiore rilevanza dello Stato e non può sostituire l'autonomia e la responsabilità gestionale dell'amministrazione.
art. 12 Disposizioni sulla legge in generale
Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.
L'interpretazione della disciplina demografica deve muovere dal dato letterale, coordinato con la connessione sistematica delle disposizioni.
art. 14 Disposizioni sulla legge in generale
La disciplina eccezionale della popolazione legale quinquennale, espressamente limitata ai procedimenti elettorali e referendari, non può essere applicata analogicamente o estensivamente alle indennità degli amministratori locali.
art. 156, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
Vanno interpretate, se non diversamente disciplinato, come concernenti la popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente.
Il criterio dinamico costituisce la regola generale, ma la relativa applicazione è esclusa quando una disciplina speciale stabilisce un diverso parametro.
art. 1, comma 583, legge 30 dicembre 2021, n. 234
In relazione alla popolazione risultante dall'ultimo censimento ufficiale.
La disposizione introduce una disciplina speciale per le indennità dei sindaci, basata sull'ultimo censimento ufficiale e prevalente sul criterio generale dell'art. 156, comma 2, TUEL.
art. 1, commi 584 e 585, legge 30 dicembre 2021, n. 234
Le indennità di vicesindaci, assessori e presidenti del consiglio comunale sono adeguate alle indennità dei rispettivi sindaci secondo le modalità previste dalla legge e dal regolamento richiamato.
art. 1, comma 586, legge 30 dicembre 2021, n. 234
La disposizione riguarda il fondo destinato a concorrere alla copertura dei maggiori oneri sostenuti dai comuni per l'incremento delle indennità.
art. 1, commi 236, 236-bis e 236-ter, legge 27 dicembre 2017, n. 205
I dati pubblicati nel sito internet istituzionale dell'ISTAT sono presi a riferimento ai fini dell'applicazione delle disposizioni di legge e di regolamento che rinviano all'ammontare della popolazione; ai soli fini dell'applicazione delle disposizioni in materia di procedimenti elettorali e referendari sono riportati con decreto del Presidente della Repubblica i risultati del censimento permanente.
Il comma 236 stabilisce la regola generale dei dati annuali ISTAT; i commi 236-bis e 236-ter introducono una deroga tassativa limitata alle finalità elettorali e referendarie.
d.l. 29 gennaio 2024, n. 7, convertito dalla legge 25 marzo 2024, n. 38
La riforma ha sostituito il precedente modello unitario della popolazione legale con un sistema a due livelli: dati annuali ISTAT come regola generale e dato quinquennale con decreto del Presidente della Repubblica per i soli procedimenti elettorali e referendari.
art. 82 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
La disciplina delle indennità appartiene allo status economico-organizzativo degli amministratori e non alla materia elettorale.
art. 37, comma 4, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)
Risultati dell'ultimo censimento ufficiale.
Il riferimento all'ultimo censimento ufficiale per la composizione del consiglio comunale opera nel distinto ambito della formazione degli organi e non determina l'interpretazione del comma 583 per le indennità.
d.P.R. 20 gennaio 2023
Il dato della popolazione censita al 31 dicembre 2021 resta rilevante, in fase di prima applicazione, ai soli fini previsti dall'art. 1, comma 236-bis, della legge n. 205/2017.
Richiamato quale fonte della disciplina dei procedimenti elettorali.
Richiamato quale fonte della disciplina dei procedimenti elettorali.
d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533
Richiamato quale fonte della disciplina dei procedimenti elettorali.
legge 17 febbraio 1968, n. 108
Richiamata per la legislazione elettorale locale.
Richiamati quali disposizioni sulla legislazione elettorale locale.
Corte costituzionale, decisione n. 104 del 1973
Ciò che attiene alla organizzazione della funzione elettorale, ossia tutta quella normazione positiva riguardante lo svolgimento delle elezioni.
La materia elettorale riguarda l'organizzazione e lo svolgimento delle elezioni, non la disciplina economica degli amministratori già eletti.
Corte costituzionale, sentenza n. 161 del 1995
Nucleo essenziale della legge elettorale; legislazione elettorale di contorno.
La disciplina delle indennità non rientra né nel nucleo essenziale né nella legislazione elettorale di contorno.
Massime di principio
- Quando una disposizione generale stabilisce un criterio demografico "se non diversamente disciplinato", una successiva disposizione speciale riferita a una specifica materia può derogare al criterio generale e prevale in applicazione secondo il principio lex specialis derogat generali.
- Il riferimento normativo all'"ultimo censimento ufficiale" deve essere interpretato alla luce della disciplina censuaria vigente al momento dell'applicazione, quando la norma opera come rinvio mobile alla disciplina successivamente modificata.
- La popolazione legale determinata con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell'art. 1, commi 236-bis e 236-ter, della legge n. 205/2017 è utilizzabile esclusivamente per i procedimenti elettorali e referendari e non può essere estesa a discipline economiche o organizzative estranee a tali procedimenti.
- In assenza di una specifica deroga, per le disposizioni che rinviano all'ammontare della popolazione devono essere utilizzati i dati annuali pubblicati dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 236, della legge n. 205/2017.
- La disciplina delle indennità degli amministratori locali appartiene allo status economico-organizzativo conseguente all'elezione e non costituisce disciplina elettorale, anche quando utilizza parametri demografici analoghi a quelli previsti per la composizione degli organi.
Criterio demografico per le indennità degli amministratori locali
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha reso parere su richiesta del Ministero dell'interno riguardante il parametro demografico da utilizzare per determinare le indennità di funzione degli amministratori locali e i gettoni di presenza dei consiglieri comunali. La questione nasceva dalla divergenza tra l'applicazione ministeriale del criterio dinamico previsto dall'art. 156, comma 2, TUEL e orientamenti della magistratura contabile favorevoli al riferimento all'ultimo censimento ufficiale.
Ammissibilità della richiesta
La Sezione ha ritenuto la richiesta ammissibile sotto il profilo formale, poiché la relazione risultava firmata dal Capo Dipartimento e l'invio era stato autorizzato dal Ministro o dal Sottosegretario, in conformità all'art. 36 del regio decreto n. 444/1942.
La richiesta è stata ritenuta ammissibile anche sotto il profilo oggettivo. Essa non riguardava una scelta gestionale ordinaria, ma l'interpretazione coordinata di più disposizioni legislative in una materia sensibile, caratterizzata da orientamenti applicativi divergenti e dalla necessità di assicurare un'applicazione uniforme sul territorio nazionale.
Prima questione: criterio statico o criterio dinamico
L'art. 156, comma 2, TUEL stabilisce in via generale che, quando le disposizioni richiamano la popolazione, il riferimento è alla popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente secondo i dati ISTAT. La norma, tuttavia, contiene la clausola "se non diversamente disciplinato".
Secondo la Sezione, tale clausola rende espressamente cedevole il criterio dinamico rispetto a una diversa disciplina speciale. L'art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021 stabilisce infatti che l'indennità di funzione dei sindaci è determinata in relazione alla popolazione risultante dall'ultimo censimento ufficiale.
Ne consegue che la legge n. 234/2021 costituisce disciplina speciale in materia di indennità degli amministratori locali e deroga al criterio generale dell'art. 156, comma 2, TUEL. Per la determinazione delle indennità deve quindi essere utilizzato il criterio dell'ultimo censimento ufficiale, e non la popolazione residente riferita alla fine del penultimo anno precedente.
Seconda questione: quale dato costituisce l'ultimo censimento ufficiale
La Sezione ha esaminato la riforma della disciplina censuaria introdotta dal d.l. n. 7/2024, convertito dalla legge n. 38/2024. Il nuovo sistema distingue tra:
- una regola generale, contenuta nell'art. 1, comma 236, della legge n. 205/2017, che prevede la pubblicazione annuale da parte dell'ISTAT dei dati relativi al conteggio della popolazione e ai risultati del censimento permanente riferiti all'anno precedente;
- una deroga per i soli procedimenti elettorali e referendari, prevista dal comma 236-bis, con pubblicazione quinquennale dei dati mediante decreto del Presidente della Repubblica;
- una disposizione transitoria, contenuta nel comma 236-ter, che richiama, in prima applicazione, il d.P.R. 20 gennaio 2023 relativo alla popolazione censita al 31 dicembre 2021.
Il dato quinquennale di cui ai commi 236-bis e 236-ter non può essere applicato alle indennità degli amministratori locali. La formula "ai soli fini" delimita in modo testuale l'ambito della deroga e impedisce un'estensione analogica o estensiva a materie diverse da quella elettorale e referendaria.
Natura non elettorale delle indennità
Le indennità di funzione non riguardano l'organizzazione o lo svolgimento delle elezioni, ma il rapporto economico tra l'amministratore già eletto e l'ente. La distinzione è confermata dalla struttura del TUEL: le disposizioni sugli organi di governo e sul procedimento elettorale sono collocate nel Capo I del Titolo III, mentre la disciplina dello status degli amministratori e delle indennità è contenuta nel Capo IV.
Anche il richiamo dell'art. 82, comma 8, lettera b), TUEL alle fluttuazioni stagionali della popolazione conferma, secondo la Sezione, che la materia delle indennità è autonoma rispetto alla logica propria della popolazione legale utilizzata nei procedimenti elettorali.
Soluzione finale
Il riferimento all'"ultimo censimento ufficiale" contenuto nell'art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021 deve essere interpretato come rinvio mobile alla disciplina censuaria vigente. Pertanto, per determinare le indennità degli amministratori locali, devono essere utilizzati i dati del censimento permanente pubblicati annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 236, della legge n. 205/2017, riferiti all'anno precedente.
Non deve invece essere utilizzato il dato della popolazione legale risultante dal decreto del Presidente della Repubblica previsto dai commi 236-bis e 236-ter, poiché tale dato è riservato ai soli procedimenti elettorali e referendari. Il parere è stato reso "in tali sensi".
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